TAR VENETO, Sez. III, 25 febbraio 2008, sentenza n. 446
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL VENETO

terza Sezione

Ric. n. 2630/05

Sent. n. 446/08

con l’intervento dei signori magistrati:
 

Angelo De Zotti Presidente
Rita De Piero Consigliere
Angelo Gabbricci Consigliere - relatore
 

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 2630/05, proposto da Sun Oil Italiana S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Orsoni, Sartori e M. Benvenuti, con domicilio eletto presso lo studio di quest' ultimo in Venezia, S. Croce 205,

contro

la Regione Veneto, in persona del presidente pro tempore della giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avv. ti Morra e Zanon, con domicilio eletto in Venezia, Dorsoduro 3901,

e nei confronti
della Provincia di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Zumerle e Curato, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Venezia Mestre Santa Croce 468/B,

e con l’intervento ad opponendum
del Comune di Sona, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. ti Bezzi e Stefana, con domicilio eletto in Venezia Mestre, via Ancona 17, presso lo studio dell’avv. A. Piai,

per l’annullamento:
a) della d.g.r. 9 agosto 2005, n. 2238;
b) degli atti antecedenti, presupposti, preordinati, preparatori, consequenziali ovvero comunque connessi e così, della nota d’avvio del procedimento 29 marzo 2004.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l’ atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto, della Provincia di Verona e del Comune di Sona;
viste le memorie prodotte dalle parti;
visti gli atti tutti di causa;
udit nella pubblica udienza del 10 ottobre 2007 - relatore il consigliere avv. Angelo Gabbricci - l’avv. Benvenuti per la ricorrente, gli avv. Morra e Zanon per la Regione Veneto, l’avv. Curato per la Provincia di Verona;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1.1. La vicenda di cui il Tribunale è stato chiamato ad occuparsi si può far risalire fino al 1991, quando la Regione Veneto approvò un progetto, presentato da Sun Oil Italiana S.r.l., per la realizzazione d' un impianto per il trattamento chimico, fisico e biologico dei rifiuti speciali, non tossico−nocivi e liquidi, in Comune di Sona (Verona), via Molinara 10, su di un’area già adibita a deposito di prodotti petroliferi.

1.2. L’impianto non era stato ancora completato nel 1998, quando Sun Oil presentò un progetto in sanatoria per le varianti apportate, approvato con d.g.r. 14 settembre 1999 n. 3173, la quale autorizzò una sola linea di trattamento per rifiuti speciali, e fissò un’ampia serie di adempimenti e prescrizioni, per la gran parte contenute nel presupposto parere della C.T.R.A. (15 aprile 1999, n. 2812).

1.3. In particolare, nella prescrizione 14 si stabilì che le acque di scarico in uscita dall’impianto avrebbero dovuto essere convogliate nella pubblica fognatura, in conformità a quanto prescritto dalla d.g.r. 6 maggio 1997, n. 1646: e, cioè, secondo i limiti di accettabilità imposti dal Consorzio di Sona, titolare dell’impianto di depurazione fognario.

1.4. Il Consorzio fissò peraltro dei limiti ritenuti dalla Sun Oil troppo restrittivi, sicché, all’inizio del 2002, essa chiese che la prescrizione 14 fosse ritirata, e, inoltre, di poter inviare con autobotti le acque di scarico ad altri impianti autorizzati, fino a che i limiti di recapito non fossero stati modificati.

1.5. La commissione tecnica regionale, nella seduta del 27 giugno 2002, espresse parere favorevole sulla richiesta, stabilendo però che:
a) restavano confermate tutte la altre prescrizioni, contenute nel suo precedente parere, recepito nella d.g.r. 3173/99;
b) la Sun Oil avrebbe dovuto dare quanto prima corso alle operazioni di trattamento dei rifiuti, costituiti da oli esausti e da emulsioni oleose, attualmente stoccati presso l’impianto.

1.6. A sua volta, la giunta regionale, nella deliberazione 2 agosto 2002, n. 2109, si adeguò al parere della commissione ed accolse l’istanza, confermando altresì le condizioni contenute nella d.g.r. 3173/99, e chiarendo, inoltre, che l’avvio dell’impianto era subordinato alla dichiarazione di fine lavori e alla presentazione del collaudo funzionale e della garanzia finanziaria alla provincia di Verona, la quale avrebbe poi provveduto al rilascio dell’autorizzazione all’esercizio.

2.1. Sun Oil, tuttavia, non completò mai i lavori; avrebbe però continuato a ricevere rifiuti nell’area interessata, anche dopo la d.g.r. 2109/02 e nonostante le diffide delle Autorità locali: ciò almeno fino all’intervento, a metà del 2004, della Procura della Repubblica di Verona, su denuncia del Comune di Sona, ancor oggi costì impegnato in una complessa operazione di bonifica.

2.2. In quello stesso periodo, la direzione regionale per la tutela dell’ambiente, nella sua nota 29 marzo 2004 osservava anzitutto come non trovasse alcuna giustificazione che l’impianto fosse stato trovato in funzione durante le ispezioni svolte, non essendo mai stata autorizzata Sun Oil all’esercizio delle operazioni di smaltimento rifiuti: e avviava pertanto il procedimento per l’adozione delle iniziative, “ritenute congrue al fine di sancire, sotto il profilo amministrativo la definitiva decadenza” della d.g.r. 3173/99, ex art. 24, IV comma, lett. b) della l.r. 3/00.

2.3. Tale decisione veniva assunta quasi un anno e mezzo dopo, con la deliberazione 9 agosto 2005, n. 2238, nella qaule, dopo un lungo preambolo, la giunta regionale dispone:
1) di rilevare e dichiarare l’intervenuta decadenza, ai sensi dell’art. 24, comma 4, lettera b), della l.r. n. 3/2000, dell’approvazione del progetto in sanatoria rilasciata con DGR n. 3183/1999 alla Ditta Sun Oil italiana S.r.l., per le motivazioni riportate in premessa;
2) di raccomandare, conseguentemente, alle Amministrazioni interessate (Comune, Provincia ed ARPAV), per quanto di rispettiva competenza, anche al fine di salvaguardare l’area da contaminazioni che renderebbero necessario un più radicale intervento di bonifica ambientale, la sollecita attivazione delle procedure necessarie per garantire: la messa in sicurezza dei luoghi, la caratterizzazione dei rifiuti presenti, l’avvio a recupero e/o smaltimento dei rifiuti depositati, il ripristino ambientale del sito.
2.4. La deliberazione 2238/05 è stata impugnata con il ricorso in esame: e sebbene nel corso del giudizio siano state presentate svariate istanze, anche cautelari, nessun altro provvedimento, o fattispecie equipollente a provvedimento, sono stati in seguito gravati, né sono stati ritualmente proposti ulteriori motivi di ricorso, rendendo così superfluo dare conto di tali accadimenti.
2.5. Nel giudizio si sono costituite la Regione Veneto, e la Provincia di Vicenza, concludendo per la reiezione; è altresì intervenuto ad opponendum il Comune di Sona.
3.1. Il primo motivo di ricorso è rubricato nella violazione dell’art. 11 delle preleggi, dell’art. 24 della l.r. 3/00, dell’art. 27 del d. lgs. 22/97, dell’art. 3 della l. 241/90: e, ancora, nell’eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifeste, difetto di motivazione, d’istruttoria e di presupposti.
Osserva invero la ricorrente come la dichiarazione di decadenza si riferisca ad una disposizione, l’art. 24, IV comma l.r. 3/00, introdotto dopo che la d.g.r. 3183/99 di sanatoria era stata adottata, nella vigenza della precedente l.r. 33/85.
Quest’ultima legge, tuttavia, non stabiliva alcun termine di decadenza, come, del resto, il d. lgs. 22/97: la l.r. 3/00 sarebbe peraltro inapplicabile, disponendo - secondo quanto prescritto dall’art. 11 delle preleggi - solo per l’avvenire, né contenendo norme transitorie idonee a regolare la fattispecie.
D’altro canto, il provvedimento di decadenza non fornisce alcun chiarimento sul punto, e nemmeno specifica da quale data effettivamente intende far decorrere il termine decadenziale, violando così anche l’obbligo di motivazione, stabilito dall’art. 3 della l. 241/90.
3.2. Nel secondo motivo (rubricato sostanzialmente come il precedente) la ricorrente osserva come il provvedimento gravato prenda in considerazione anche la precedente d.g.r. 2109/02, la quale – sempre secondo la d.g.r. 2238/05 – pur revocando la prescrizione 14, avrebbe mantenuto ferme tutte le altre prescrizioni e condizioni di cui alla delibera del 1999, compreso il termine per la messa in esercizio dell’impianto: ma la deliberazione del 1999 non contiene un simile termine, per cui la ripetuta d.g.r. 2238/05 ne traviserebbe il contenuto.
Invero, seguita la ricorrente, la d.g.r. 2109/02 è stata approvata dopo la l.r. 3/00, e solo per quella poteva darsi una questione di decadenza.
La stessa Regione ritiene, peraltro, che tale provvedimento avrebbe un oggetto troppo ridotto per far decorrere un termine, comunque limitato all’aspetto specifico dello scarico dei reflui: sicché termini decadenziali non ve ne sarebbero, o perché mai intervenuti, quanto alla deliberazione del 1999, ovvero perché la stessa Regione, quanto all’atto del 2002, li esclude.
In ogni modo, prosegue il ricorso, la d.g.r. 2109/02 avrebbe prorogato o comunque rifissato i termini originariamente previsti.
Infatti, il progetto dell’impianto non avrebbe potuto essere attuato fino alla modificazione assentita dalla Regione nel 2002, che avrebbe consentito alla Sun Oil di allontanare i reflui presenti e di avviare l’attività dopo aver effettuato gli interventi richiesti.
3.3. Nel terzo ed ultimo motivo (anche qui la rubrica non si discosta da quella degli altri due motivi) si afferma anzitutto l’irrilevanza degli inadempimenti variamente imputati alla Sun Oil.
Invero, la decadenza avrebbe richiesto l’omessa attivazione dell’impianto, entro uno specifico termine, senza una valida giustificazione: ma nel provvedimento gravato nessun adempimento sarebbe addebitato alla colpa della ricorrente, la quale avrebbe invece realizzato “un impianto moderno, valido ed efficiente che per alcune lavorazioni non ha concorrenti”.
4.1. Orbene, il Collegio ritiene superfluo commentare le ultime affermazioni della ricorrente – è d’altronde difficile apprezzare l’effettivo valore d’un impianto mai attivato – concentrando invece la sua attenzione sul thema decidendum, e cioè sulla legittimità della decadenza, dichiarata con il provvedimento gravato per decorso dei termini di legge.
4.2. È allora intanto opportuno ricordare come il ripetuto art. 24, IV comma, della l.r. 3/00, disponga, per gli impianti de quibus, che “Il provvedimento di approvazione del progetto decade automaticamente qualora, salvo diversi termini fissati nel provvedimento stesso o salvo proroga accordata su motivata istanza dell’interessato, i lavori non vengano iniziati e l’impianto non sia messo in esercizio, a) (...); b) entro dodici mesi, per l’inizio dei lavori, ed entro trentasei mesi per la messa in esercizio”.
La norma stabilisce, dunque, un’ipotesi di decadenza ex lege, che consegue per effetto del compimento dei termini stabiliti, anche convenzionalmente, a prescindere dall’esistenza di giustificati motivi di ritardo, i quali assumono rilievo soltanto se l’interessato abbia tempestivamente presentato una motivata istanza di proroga.
Poiché la decadenza è automatica, ad essa segue soltanto un atto d’accertamento, e tale è la deliberazione qui gravata; né si richiede che il provvedimento d’approvazione del progetto contenesse una clausola risolutiva espressa, giacché la norma si riferisce soltanto all’indicazione, in quello, del diverso maggior termine eventualmente disposto in ragione delle caratteristiche dell’intervento.
4.3. Ora, siccome il ripetuto art. 24 realizza comunque il proprio effetto caducante dall’esterno sui provvedimenti d’approvazione, per effetto del decorso infruttuoso del termine in esso stabilito, la decadenza ivi prevista riguarderà, in difetto di deroga, tutte le approvazioni esistenti, senza che si possa distinguere tra quelle antecedenti e quelle successive all'entrata in vigore della legge: fermo ovviamente restando che, per effetto del principio d’irretroattività, il termine inizia a decorrere, per le autorizzazioni in corso, con la vigenza della disposizione, e cioè trascorsi quindici giorni dalla pubblicazione della l. 21 gennaio 2000, n. 3, avvenuta il seguente 25 gennaio.
D’altronde, l’originaria mancanza di termini nel provvedimento d’approvazione, non impedisce che questi vengano successivamente introdotti, esattamente come, per tutti i provvedimenti ad efficacia durevole, l’Amministrazione può successivamente stabilire un termine finale d’efficacia.
Né si può dubitare che ciò corrisponda ad un interesse pubblico, in un settore notoriamente sensibile come quello della gestione dei rifiuti (si pensi a quali sarebbero stati gli effetti di un riconosciuto diritto quesito al rinvio sine die del completamento dell’impianto, proprio nella fattispecie che ne occupa), mentre le difficoltà pratiche, che ne possono scaturire per l’interessato, trovano con l’interesse pubblico adeguato contemperamento nella possibilità di richiedere una conveniente proroga, ciò che tuttavia la Sun Oil non ha mai fatto.
5.1. Il termine di decadenza che la Regione Veneto ha qui applicato è espressamente quello di trentasei mesi dal provvedimento di approvazione, perché l’impianto sia messo in esercizio, e non pare dubbio al Collegio che questo si fosse consumato nel momento in cui la giunta dichiarò essere intervenuta la decadenza.
5.2. Invero, la l.r. 3/00 entrò in vigore il 10 febbraio 2000: ed anche se il provvedimento gravato non richiama univocamente il predetto dies a quo, non v’è dubbio che il triennio s’era largamente consumato, quando la giunta regionale assunse la sua determinazione, e tanto appare sufficiente, stante il ripetuto automatismo della decadenza, la quale non comprende alcuna discrezionalità.
La d.g.r. 2238/05, peraltro, non doveva affatto prendere in considerazione l’asserita circostanza – quando pur vera - che, fino alla ricordata modifica del 2002, non sarebbe stato possibile avviare i lavori: tale ipotetico impedimento, infatti, avrebbe dovuto essere valorizzato dalla Sun Oil attraverso una richiesta di proroga, da presentare prima che il termine triennale scadesse.
Ciò, viceversa,si ripete, non è accaduto, facendo così mancare i presupposti per apprezzare la rilevanza della prescrizione modificata sullo svolgimento dei lavori di adeguamento dell’impianto.
La giunta regionale, in altri termini, poteva soltanto verificare se il termine prescritto fosse decorso e, in caso positivo, dichiarare il conseguente effetto decadenziale, prodottosi ex lege, senza necessità di una particolare motivazione, trattandosi appunto di un atto dovuto e vincolato.
6.1. La ricorrente, ancora, sembra in qualche modo sostenere che il triennio potrebbe farsi decorrere dall’approvazione della d.g.r. 2109/02, con la quale è stata modificata una delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione originaria, e che avrebbe quindi un contenuto sostanzialmente novativo del provvedimento originario, anche per quanto riguarda i termini in questione.
In realtà, tuttavia, il provvedimento in questione non reca alcun nuovo termine, ma conferma invece – a parte, ovviamente, quella modificata - tutte le prescrizioni stabilite nell’autorizzazione originaria emessa nel 1999, la quale resta perciò l’atto ampliativo in forza del quale la Regione aveva consentito alla Sun Oil, previa sanatoria, l’esercizio dell’attività di trattamento rifiuti nell’impianto de quo.
Dunque, in difetto di un diverso termine introdotto nella deliberazione 2109/02 (come pure il ripetuto art. 24 avrebbe consentito), rimane fermo quanto si è sopra affermato.
6.2. Se comunque si volesse far decorrere il termine triennale dalla ripetuta d.g.r. 2 agosto 2002, n. 2109, il risultato non muterebbe.
Anche in tal caso, invero, il provvedimento impugnato è stato emesso oltre tre anni dopo e, ciò che appare ancora più importante, quando l’impianto, ben lungi da essere anche prossimo al completamento, era stato invece aggravato da crescenti quantità di rifiuti, imponendo l’intervento delle Amministrazioni competenti e dell’Autorità giudiziaria.
6.3. In tale situazione di degrado dell’area, ed a prescindere dalle eventuali responsabilità penali, non si vede come possa farsi carico all’Amministrazione provinciale di non aver provveduto a rilasciare l’autorizzazione all’esercizio dell’impianto: l’attività di verifica svolta nel corso del procedimento, che ha condotto al provvedimento impugnato, aveva permesso, infatti, di accertare svariate inadempienze alle prescrizioni contenute nella d.g.r. 3173/99, confermando così la mancata osservanza dell’autorizzazione in sanatoria rilasciata.
In ogni caso, è nuovamente opportuno ripetere, la decadenza segue al fatto, di per sé incontestabile, che la Sun Oil non ha completato i lavori nei termini prescritti, a prescindere dalle responsabilità: questione che avrebbe potuto essere prospettata soltanto attraverso una richiesta di proroga, che è invece mancata.
7. In conclusione, il ricorso va rigettato.
La relativa novità delle questioni conduce all’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo rigetta.
Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio addì 10 ottobre 2007.
Il Presidente l’Estensore


Il Segretario
SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il……………..…n.………
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Direttore della Terza Sezione

 

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