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REPUBBLICA ITALIANA

N. 1612/09 REG.DEC.
N. 4729 REG:RIC.
ANNO 2008

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello n. 4729/08 proposto dalla Sig.ra Anna Galluccio, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Antonio Astuto e Salvatore Mileto, presso il quale ultimo è elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere dei Mellini n. 44;
 

c o n t r o

il Comune di Sogliano Cavour, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli Avv. Carmelo Casarano e Alfredo Caggiula ed elettivamente domiciliato in Roma, Via L. Mantegazza n. 24, presso il Cav. Luigi Gardin;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Puglia, Lecce, Sezione I, 19 marzo 2008, n. 793;
Visto il ricorso in appello, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 2 dicembre 2008, il Consigliere Nicola RUSSO;
Sentiti gli avv.ti Mileto, quest’ultimo per delega degli avv.ti Casara e Gaggiula, come da verbale d’udienza;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
 

F A T T O

Con l’impugnata ordinanza 3 maggio 2006, n. 7, il Sindaco del Comune di Sogliano Cavour ha ordinato di adottare, entro trenta giorni, ogni necessario intervento di bonifica, messa in sicurezza e ripristino ambientale di un fondo di proprietà della stessa appellante in cui si è riscontrata la presenza di un deposito abusivo di rifiuti.

Con successivo provvedimento n. 3840 del 6 luglio 2006 lo stesso Comune ha reiterato l’intimazione a provvedere alla bonifica ordinata; altrettanto è stato infine ribadito con ulteriore ordinanza n. 29 del 12 dicembre 2006, dopo che il Consiglio di Stato, in una precedente fase del presente giudizio, aveva accolto l’istanza cautelare già disattesa in prime cure, non ritenendo di poter ravvisare nella mancata recinzione del fondo base sufficiente per integrare l’elemento soggettivo richiesto dalla normativa.

Nondimeno, la sentenza di primo grado ha respinto il ricorso, e successivi motivi aggiunti, recanti impugnativa di tutti i succitati provvedimenti, avendo ritenuto che l’art. 14, comma 3, del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (poi sostituito, con analoga formulazione, dall'art. 192, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152), consenta di fondare la legittimità degli atti impugnati sulla mera attività omissiva del proprietario del fondo su cui siano stati abbandonati rifiuti solidi ad opera di ignoti, per non aver costui né recintato il proprio fondo, né operatane la spontanea bonifica avendovi trovato i rifiuti in discorso.
Si è costituito il Comune di Sogliano Cavour chiedendo il rigetto del gravame avversario, con vittoria delle spese di lite.
Con ordinanza n. 4271 del 22 luglio 2008 è stata accolta l’istanza cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata.
Le parti hanno illustrato le loro posizioni con memorie depositate in vista dell’udienza di discussione.
La causa è stata spedita in decisione all’udienza pubblica del 2 dicembre 2008.
 

D I R I T T O

Il primo motivo di appello deduce “violazione dell’art. 12 delle preleggi; vizio di motivazione; erronea presupposizione dei fatti; violazione ed errata interpretazione dell’art. 14 D.Lgs. n. 22 del 5.2.97 e 192 del D.Lgs. n. 152 del 3.4.2006; violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di motivazione, sviamento, carenza o insufficienza di istruttoria ed errato esercizio dell’azione amministrativa; eccesso di potere per contraddittorietà”.

Il motivo è fondato, alla stregua dell’esegesi tracciata da questo Consiglio circa i citt. artt. 14 e 192; esegesi che il Collegio ritiene oggi di dovere confermare e ribadire.

Dispone, invero, la citata normativa (art. 14, comma 3) che “Fatta salva l'applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 50 e 51, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate”.

Al comma 1 del medesimo articolo, invece, si stabilisce, in termini più generali, che “L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati”.
L’esegesi della norma è tracciata - in esatti termini al nostro caso - da C.d.S., V, 25 agosto 2008, n. 4061.

Già allora, questa Sezione ha affermato che, “in tema di abbandono di rifiuti, la giurisprudenza amministrativa, già con riferimento alla misura reintegratoria prevista e disciplinata dall'art. 14 del D.lgs. n. 22/1997 (c.d. “Decreto Ronchi”), statuì che il proprietario dell'area fosse tenuto a provvedere allo smaltimento solo a condizione che ne fosse dimostrata almeno la corresponsabilità con gli autori dell'illecito abbandono di rifiuti, per aver posto in essere un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo (v., tra le molte, Cons. St., sez. V, 25.1.2005 , n. 136), escludendo conseguentemente che la norma configurasse un'ipotesi legale di responsabilità oggettiva (vieppiù, per fatto altrui)”.

“In particolare, fu affermata l'illegittimità degli ordini di smaltimento di rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua sola qualità, ma in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell'amministrazione procedente, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione (quand'anche fondata su ragionevoli presunzioni o su condivisibili massime d'esperienza), dell'imputabilità soggettiva della condotta”.

I suddetti principi a fortiori si attagliano anche al disposto dell'art. 192 del D.lgs. n. 152/2006, dal momento che tale articolo, non soltanto riproduce il tenore dell'abrogato art. 14 sopra citato, con riferimento alla necessaria imputabilità a titolo di dolo o colpa, ma in più integra il precedente precetto precisando che l'ordine di rimozione può essere adottato esclusivamente "in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo" ”. Calando, dunque, le superiori considerazioni al caso in esame, va affermato (come già evidenziato in precedenti ordinanze cautelari rese in questo stesso giudizio) che non è stata né accertata, né tampoco dimostrata, dall'ente civico, la sussistenza dell'elemento psicologico (ossia almeno la colpa) che avrebbe dovuto sorreggere la condotta omissiva dell’appellante - quale condizione necessaria per la legittimità dei provvedimenti qui impugnati - l’Amministrazione essendosi unicamente limitata a rilevare la qualità di proprietaria della ricorrente, per ciò solo ordinandole di bonificare il fondo.

Ritiene il Collegio che, diversamente da quanto opinato dal primo giudice, la decisione non possa assumersi sul mero rilievo che “Altrimenti nel caso di mancanza di un responsabile individuato (id quod prelumque accidit), verrebbe del tutto vanificata la previsione tassativa e fondamentale di cui al comma 1 dell’articolo 14 del d.lgs. n.22 del 1997, cioè il divieto di depositi di rifiuti sul fondo”, e perciò assumendo che “Da tale norma, invero, deriva un divieto generico, per i titolari di un diritto di godimento sugli immobili, di adibirli o mantenerli a discarica o deposito abusivo di rifiuti”.

Ciò sarebbe esatto se il legislatore avesse strutturato la concorrente responsabilità del proprietario (rispetto a quella del terzo autore dell’abbandono dei rifiuti) in termini meramente oggettivi - ossia in assenza di alcun riferimento all’elemento soggettivo della fattispecie - perché in tal caso, ma solo allora, l’interprete avrebbe potuto esattamente ravvisare l’obbligazione di ripristino a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene quale “obbligazione propter rem”.

Siccome invece il diritto positivo, come si evince anche dalla semplice lettura delle citate disposizioni, ha stabilito l’esatto contrario - ossia il legislatore ha strutturato la fattispecie in esame in termini indiscutibilmente soggettivi, radicando solo sulla riscontrata presenza di colpevolezza del proprietario la sua concorrente responsabilità - in difetto di accertato concorso, con il terzo autore dell’illecito, di una condotta colpevole del proprietario del fondo, non è dato ricavare alcuna sua responsabilizzazione per la bonifica da effettuare.

Con il corollario, evidentissimo sebbene implicito, che l’onere economico della bonifica del fondo - comunque ovviamente necessaria - non potrà porsi a carico del proprietario, ma resterà per forza di cose socializzato.
Né, conclusivamente, è ipotizzabile ravvisare colpa nel fatto che il proprietario non abbia recintato il fondo, per principio generale del diritto (cfr. art. 841 cod. civ.) la “chiusura del fondo” costituendo una mera facoltà del proprietario, e dunque giammai un suo obbligo.

Tantomeno, come pur si sostiene nella sentenza gravata, la colpa può ravvisarsi nel fatto negativo di non avere il proprietario spontaneamente bonificato il proprio fondo, perché un’interpretazione che ciò sostenga sarebbe in palese circonvenzione rispetto all’inserimento normativo della colpevolezza all’interno della fattispecie costitutiva della responsabilità di cui qui trattasi.

Il sistema, in altri termini, non è quello che l’interprete reputi “più funzionale”, ma quello che il legislatore ha positivamente tratteggiato.
Il che, nella specie, porta a escludere che “il comma 1 dell’articolo 14 del D.Lgs. n. 22 del 1997 ha introdotto una sorta di obbligazione propter rem di diritto pubblico (in quanto funzionale al pubblico interesse e coercibile da parte dell’amministrazione nell’ambito dei suoi poteri di polizia amministrativa), a carico del proprietario o del titolare di un diritto reale sul fondo (ed estesa anche ai titolari di un diritto personale di godimento, nel caso in cui il contenuto di questo conferisca al suo titolare i poteri di disposizione necessari per provvedere alla rimozione), per il caso in cui non sia stato accertato il responsabile del deposito abusivo di rifiuti, e cioè qualora non possa trovare applicazione la sanzione amministrativa ripristinatoria di cui al successivo comma 3”.
Perché, se così fosse, si dovrebbe in effetti postulare che “essendo connessa alla mera titolarità del diritto sul bene (in tal senso propter rem), allora, tale obbligazione di ripristino sorge[rebbe] a carico del titolare, a prescindere dalla sua responsabilità” in ordine alla formazione di un deposito abusivo attraverso l’abbandono di rifiuti: ma, poiché ciò sarebbe l’esatto contrario di quanto il legislatore ha positivamente stabilito inserendo la colpa tra gli elementi costitutivi della fattispecie in discorso, se ne trae sicura conferma della non condivisibilità dell’esegesi seguita dalla sentenza qui appellata.

L’accoglimento del motivo esaminato consente di ritenere assorbiti quelli ulteriori. Si rinvengono, tuttavia, validi motivi, in considerazione della particolarità della fattispecie, per compensare integralmente le spese del giudizio tra le parti.
 

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, annulla i provvedimenti impugnati in prime cure.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 2 dicembre 2008, dal Consiglio di Stato in s.g. (Sez. V) riunito in Camera di Consiglio con l'intervento dei seguenti Magistrati:

Domenico La Medica Presidente
Cesare Lamberti Consigliere
Filoreto D’Agostino Consigliere
Claudio Marchitiello Consigliere
Nicola Russo Consigliere estensore

IL PRESIDENTE
f.to Domenico La Medica

L'ESTENSORE
f.to Nicola Russo

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19.03.2009
(Art. 55. L. 27/4/1982, n. 186)

IL DIRIGENTE
f.to Livia Patroni Griffi
 

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