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CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV -12 giugno 2009, n. 3723
ENERGIA - Impianti di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile -
Costituzione di servitù - Art. 834, c. 2 cod. civ. - Regime speciale - Servitù
atipiche - Art. 12 d.lgs. n. 387/2003, art. 43, c. 6 DPR n. 327/2001, art. 1, c.
4 L. n. 10/91. La disciplina civilistica prevista per la costituzione di
servitù volontarie o coattive tra privati non assume valore determinante in
materia di impianti di produzione di energia elettrica (nella specie, impianti
eolici) posto che lo stesso codice civile (articolo 834, secondo comma)
contempla espressamente la possibilità di regimi espropriativi speciali che
trovano in apposite leggi la loro disciplina specifica ed esaustiva. Le norme
che giustificano il regime speciale si rinvengono nell’art. 43, c. 6 bis del DPR
n. 327/2001, nell’art. 1, c. 4 della L. n. 10/1991 e nell’art. 12 del d.lgs. n.
387/2003: non vi è dubbio, quindi, che una servitù possa essere costituita per
realizzare un impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile.
Il potere concesso all’autorità amministrativa consente peraltro la definizione
di contenuti e modalità proprie per ogni diversa tipologia di impianto
produttivo di energia da fonte rinnovabile, senza dover necessariamente
costituire servitù solo nell’ambito ristretto di quelle contemplate
espressamente dalle norme civilistiche. Pres. Salvatore, Est. Zaccardi - F.
s.r.l. (avv.ti Di Gravio, Cassar e Sciaudone) c. V.V. e altri (avv. Follieri)-
(Riforma TAR Puglia, Bari, n. 2459/2008). CONSIGLIO DI STATO, Sez.
IV
- 12/06/2009, n. 3723
www.AmbienteDiritto.it
N.3723/2009 Reg. Dec.
N. 8827 Reg. Ric.
Anno 2008
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso in appello n. 8827 del 2008 proposto dalla FRI-EL SANT’AGATA S.R.L.,
in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli
avvocati Valerio Di Gravio, Germana Cassar e Francesco Sciaudone ed
elettivamente domiciliata presso lo studio Grimaldi & associati in Roma, Via
Pinciana n. 25;
contro
i signori Vincenzo Vivolo, Antonia Maruotti, Maurizio Mazzeo, Luigi Valentino,
Marco De Cimma, Marialuisa Danza, rappresentati e difesi dall’avvocato Enrico
Follieri ed elettivamente domiciliati presso il suo studio in Roma, Viale
Mazzini n. 6;
e nei confronti
del Comune di Sant’Agata di Puglia, in persona del Sindaco in carica,
rappresentato e difeso dall’avvocato Angelo Clarizia ed elettivamente
domiciliato presso il suo studio in Roma, Via Principessa Clotilde n. 2;
con l’intervento ad adiuvandum
- dell’Anev, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e
difesa dall’avvocato Andrea Granzotto ed elettivamente domiciliata presso il suo
studio in Roma, Via Pinciana n. 25;
- dell’I.v.pc. s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica,
rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Abbamonte ed elettivamente
domiciliata presso il suo studio in Roma, Via degli Avignonesi n. 5;
per l’annullamento
della sentenza n. 2459 del 2008 pronunciata tra le parti dal Tribunale
Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione III.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio degli appellati e del Comune di Sant’Agata
di Puglia;
visti gli atti di intervento ad adiuvandum dell’Anev e dell’I.v.pc. s.r.l.;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
visti gli atti tutti della causa;
relatore il cons. Goffredo Zaccardi, alla pubblica udienza del 24 febbraio 2009,
e uditi gli avvocati Cassar, Follieri e Clarizia, in proprio e su delega
dell’avvocato Abbamonte;
visto il dispositivo di sentenza n. 160 del 2009;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F A T T O E D I R I T T O
1) I fatti di causa possono essere dati per conosciuti alle parti per come
rappresentati negli scritti difensivi salve le precisazioni qui di seguito
svolte.
2) La questione di diritto posta all’attenzione del Collegio verte
essenzialmente su un unico punto: se sia consentito all’autorità amministrativa
costituire una servitù di contenuto non previsto specificamente nell’ordinamento
ma indicato nel provvedimento amministrativo che costituisce la servitù al di
fuori delle fattispecie tipiche previste dal codice civile o da leggi speciali.
2-1) Il giudice di primo grado ha ritenuto, peraltro con sentenza emessa in
forma semplificata, che la costituzione coattiva di servitù di sorvolo del fondo
altrui a mezzo delle pale di un aerogeneratore non è contemplata tra quelle
astrattamente descritte dalla legge in materia e non può essere, pertanto,
costituita con atto amministrativo perché vi osta il principio della tipicità
delle servitù secondo cui la natura eccezionale delle previsioni che consentono
di limitare la proprietà privata restringe ai casi espressamente previsti la
possibilità di determinare un aggravio per il fondo servente a vantaggio del
fondo dominante. Da ciò ha tratto la conclusione della illegittimità del
provvedimento (n. 5070 del 6 giungo 2008) adottato ai sensi dell’articolo 43,
comma 6 bis, del DPR n. 327 dell’otto giungo 2001 (in seguito DPR 327/2001) dal
Comune di Sant’ Agata di Puglia con il quale è stata pronunciata a favore della
FRI-EL Sant’ Agata s.r.l. la costituzione di una servitù coattiva aerea ed
imposto sulle aree di proprietà degli attuali appellati il peso conseguente alla
costituzione di detta servitù.
Nella specie non è stata rispettata la distanza minima di 6 metri dal confine
prevista per le costruzioni da realizzare in fondi contigui dalle norme tecniche
del Piano regolatore Generale del Comune di Sant’Agata di Puglia.
3) In fatto è utile puntualizzare che nel caso di specie la Società attuale
appellante ha realizzato (per quel che qui interessa) due aerogeneratori (SPG-5
e SPG-6) a confine con le aree di proprietà degli appellati con la conseguenza
che le pale, che misurano ciascuna 45 metri e di cui sono composti gli
aerogeneratori unitamente ad una colonna portante alta 60 metri in vetta alla
quale è sistemato un rotore che assicura il funzionamento dell’impianto,
invadono lo spazio sovrastante le aree degli appellati ad un altezza che varia
da 42,91 a 24,09 metri a seconda che funzionino in posizione perpendicolare al
terreno ovvero in posizione di rotazione con riguardo al punto di superamento
della linea di confine (vedi sul punto le precise indicazioni contenute nella
decisione del Tribunale di Foggia del 15 aprile 2008 che deciso la controversia
che era stata avanzata dagli attuali appellati in sede di tutela possessoria).
4) Ciò premesso ritiene il Collegio che la tesi sostenuta nella decisione
appellata non può essere condivisa.
4-1) In primo luogo va chiarito un equivoco di fondo nel quale sono caduti sia
la difesa degli appellati che il giudice di primo grado. La disciplina
civilistica prevista per la costituzione di servitù volontarie o coattive tra
privati non assume per dirimere la questione oggetto del presente giudizio un
valore determinante posto che lo stesso codice civile (articolo 834, secondo
comma) contempla espressamente la possibilità di regimi espropriativi speciali
che trovano in apposite leggi la loro disciplina specifica ed esaustiva.
4-2) Per quanto concerne la realizzazione degli impianti eolici di produzione di
energia elettrica le norme di settore che giustificano il regime speciale (per
vero non contestato neanche dagli appellati nella sua sussistenza) si
rinvengono: a) nell’articolo 43, comma 6 bis, del DPR n. 327/2001 che
espressamente consente l’imposizione di servitù coattive in favore di “soggetti
privati che svolgono, anche in base alla legge, servizi di interesse pubblico
nei settori dei trasporti, delle telecomunicazioni, acqua, energia”; b)
nell’articolo 1, comma 4, della legge n. 10 del 9 gennaio 1991 che dispone
“l’utilizzazione delle fonti di energia di cui al comma 3” (tra le quali è
compreso il vento) “è considerata di pubblico interesse e di pubblica utilità e
le opere relative sono equiparate alle opere dichiarate indifferibili e urgenti
ai fini dell’applicazione delle leggi sulle opere pubbliche”; c) nell’articolo
12 del decreto legislativo n. 387 del 29 dicembre 2003 (in seguito d. lsvo
387/2003 )che, nel ribadire che le opere in questione sono di pubblica utilità
ed indifferibili ed urgenti (primo comma), dispone che non solo la costruzione e
l’esercizio , ma anche gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento
totale o parziale e riattivazione, nonché le opere connesse e le infrastrutture
indispensabili per la realizzazione degli impianti in questione sono soggetti ad
autorizzazione unica che, nel rispetto delle norme di tutela ambientale e
paesaggistica, può variare gli strumenti urbanistici.
Non vi è dubbio, quindi, che una servitù possa essere costituita per realizzare
un impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile.
5) Rimane da verificare se è legittimo costituire dette servitù solo nell’ambito
ristretto di quelle contemplate espressamente dalle norme civilistiche.
5-1) Un primo argomento contrario discende dalla considerazione sistematica
delle norme qui richiamate che assolvono alla funzione di garantire la migliore
realizzazione degli impianti eolici per consentire un adeguato soddisfacimento
degli interessi generali cui è preordinato il relativo servizio pubblico e che
sarebbero fortemente ristrette nella loro operatività se non fosse possibile ,in
relazione alle singole fattispecie concrete, graduare il sacrificio da imporre
ai privati rispetto al beneficio che l’autorità amministrativa intende
assicurare alla collettività .
A ben vedere dette norme sarebbero, infatti, prive di una efficacia reale se
fossero necessariamente ricondotte ad uno degli schemi tipici delle servitù ed
oggettivamente non spiegherebbero alcuna autonoma funzione.
5-2) Da altra angolazione non si deve trascurare che, ferma la differenza
strutturale tra il diritto di proprietà e la servitù attiva, di certo ove non
fosse ammessa la facoltà di costituire servitù strettamente interdipendenti con
l’esercizio in concreto del servizio di interesse generale si dovrebbe ricorrere
allo strumento ordinario dell’esproprio del diritto di proprietà con un effetto
ben più incisivo delle posizioni private coinvolte dall’espletamento del
servizio di interesse generale.
5-3) La considerazione che appare al Collegio decisiva è però quella desumibile
dalla configurazione del potere di esproprio assegnato con le norme qui
richiamate all’autorità amministrativa che si presenta come direttamente
correlato al perseguimento dell’interesse pubblico cui è preordinato un
determinato servizio di interesse generale, potere di certo da esercitare
secondo criteri di proporzionalità e ragionevolezza sindacabili in sede
giurisdizionale, ma necessariamente strutturato in modo da consentire la scelta
discrezionale delle modalità concrete di esercizio della servitù per garantire
il minor sacrificio possibile al privato interessato rispetto al beneficio
assicurato al gestore del servizio pubblico ovvero al privato che realizza ed
esercisce impianti di pubblica utilità, in relazione alla estrema varietà e
diversità delle tipologie degli impianti di produzione di energia (ma anche per
quel che la legge prevede con riguardo alle opere attinenti ai settori dei
trasporti, delle telecomunicazioni e della gestione dell’acqua).
In questo contesto, lo si ribadisce, le norme che prevedono un regime speciale
per la realizzazione di servizi di pubblica utilità rimarrebbero senza alcuna
specifica funzione se si dovesse accedere alla interpretazione restrittiva data
dal giudice di primo grado.
5-4) Si deve poi tener presente che ,anche non volendo condividere questa
interpretazione, l’esigenza di tipicità propria delle servitù appare soddisfatta
con la norma che prevede il potere specifico di disporre l’esproprio parziale
con costituzione di tale diritto a vantaggio di determinati soggetti e che
lascia la facoltà di individuare specifiche modalità da individuare nei singoli
provvedimenti ablativi.
5-5) Peraltro, la disposizione dell’articolo 1056 del codice civile secondo cui
“ogni proprietario è tenuto a dare passaggio per i suoi fondi alle condutture
elettriche in conformità delle leggi in materia” integra il quadro normativo di
riferimento nel senso che se non si vuole che in ogni occasione in cui si
presenti una innovazione tecnologica idonea a consentire la produzione
dell’energia elettrica ed il suo trasferimento in modo diverso da quello
tradizionale il legislatore debba intervenire definendo volta per volta le
modalità di costituzione ed esercizio della servitù di sorvolo dell’area
interessata si deve coerentemente ammettere che il potere concesso all’autorità
amministrativa dalle norme qui richiamate consente la definizione di contenuti e
modalità proprie per ogni diversa tipologia di impianto produttivo di energia da
fonte rinnovabile.
6) Va, infine, chiarito che appaiono inammissibili entrambi gli interventi
spiegati nel presente giudizio: a) dall’IPVC s.r.l. che, essendo una società che
opera nello stesso settore della Società attuale appellante, ha evidentemente un
interesse di mero fatto all’esito del presente giudizio interesse che si
sostanzia nel contenuto della pronuncia resa in questa sede che potrebbe avere
un effetto anche in giudizi dalla Società stessa avviati; b) dall’ Associazione
nazionale Energia del Vento (ANEV) che non ha dimostrato uno specifico
interesse, salvo che con una affermazione generica sulla attività associativa
svolta che non è sufficiente a provare un interesse concreto ed attuale alla
definizione in senso favorevole alla Società appellante del presente giudizio.
7) Alla stregua delle considerazioni che precedono l’appello è accolto con
l’unica ulteriore precisazione che, con evidenza data la natura pubblica degli
interessi tutelati con il provvedimento in esame, non ha pregio la censura,
assorbita in primo grado e riproposta in questa fase del giudizio, secondo cui
il provvedimento impugnato sarebbe stato emesso per favorire un privato ovvero
per riparare ad un difetto di progettazione degli impianti eolici di cui si
discute.
Se si tiene conto poi della oggettiva tenuità dei danni lamentati dagli
appellati, per i quali comunque è stato previsto un adeguato ristoro e, per
contro, della consistente perdita che dovrebbe subire il soggetto autorizzato a
produrre energia elettrica con impianti eolici per il loro spostamento nonché la
oggettiva riduzione dell’energia prodotta in dipendenza della interruzione
necessaria per provvedere alla diversa ricollocazione degli impianti, si
comprende meglio la funzione che le norme qui richiamate intendono assolvere.
8) Una ultima considerazione è poi utile in ordine al contenuto dell’articolo 12
del decreto legislativo n. 387/2003 posto che, in base a questa disposizione,
con una nuova autorizzazione integrata avrebbero potuto essere autorizzate dal
Comune di Sant’ Agata di Puglia le modifiche agli impianti di cui si discute in
questa sede con il che è ben chiaro che l’adozione del provvedimento impugnato a
tenore dell’articolo 43, comma 6 bis del DPR n. 327/2001 da parte del Comune non
comporta alcuna attività emulativa ed anche da tale profilo appare del tutto non
censurabile.
9) Sussistono ragioni per compensare tra le parti le spese di questa fase di
giudizio.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente
pronunciando sul ricorso in appello di cui in epigrafe, lo accoglie nei sensi e
nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza
appellata rigetta il ricorso di primo grado.
Spese compensate.
Così deciso in Roma, addì 24 febbraio 2008, dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sez. IV), riunito in Camera di Consiglio con l'intervento dei
signori:
Costantino SALVATORE - Presidente
Pier Luigi LODI - Consigliere
Goffredo ZACCARDI - Consigliere, est.
Bruno MOLLICA - Consigliere
Vito CARELLA - Consigliere
IL PRESIDENTE
Costantino Salvatore
L’ESTENSORE
Goffredo Zaccardi
IL SEGRETARIO
Rosario Giorgio Carnabuci
Depositata in Segreteria
Il 12//06/2009
(Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)
Per il / Il Dirigente
Sig.ra Maria Grazia Nusca
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