AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562
CORTE DI
GIUSTIZIA CE, Sez. IV, 23/12/2009, Sentenza C-376/08
APPALTI - Appalti pubblici di lavori - Principio della parità di trattamento
- Consorzi d’imprese - Divieto di partecipazione allo stesso appalto, in
modo concorrente, di un “consorzio stabile” e di una società facente parte
dello stesso - Artt. 43 CE e 49 CE - Art. 7, n. 1, lett. c), Direttiva
2004/18/CE. Il diritto comunitario dev’essere interpretato nel senso che
esso osta a una normativa nazionale, in occasione della procedura di
assegnazione di un appalto pubblico il cui importo non raggiunge la soglia
di cui all’art. 7, n. 1, lett. c), della direttiva del Parlamento europeo e
del Consiglio 31 marzo 2004, 2004/18/CE, relativa al coordinamento delle
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e
di servizi, ma che riveste un interesse transfrontaliero certo, l’esclusione
automatica dalla partecipazione a detta procedura e l’irrogazione di
sanzioni penali contro tanto un consorzio stabile quanto le imprese che ne
sono membri, quando queste ultime hanno presentato offerte concorrenti a
quella di detto consorzio nell’ambito dello stesso procedimento, anche
qualora l’offerta di detto consorzio non sia stata presentata per conto e
nell’interesse di tali imprese. Lenaerts (Pres.) - Juhász (Rel.) -
Serrantoni Srl (ed altro) c. Comune di Milano. CORTE DI GIUSTIZIA CE,
Sez. IV, 23/12/2009, Sentenza C-376/08
APPALTI - Soglia non raggiunta - Aggiudicazione dell’appalto - Limiti -
Diritto comunitario - Applicazione - Direttiva 2004/18. In sede
dell’aggiudicazione dell’appalto il cui valore non raggiunge detta soglia,
le norme fondamentali del Trattato e in particolare il principio della
parità di trattamento devono essere rispettati. L’elemento distintivo
rispetto agli appalti il cui valore superi la soglia stabilita dalle
disposizioni della direttiva 2004/18 è che soltanto questi ultimi sono
soggetti alle procedure specifiche e rigorose previste da tali disposizioni
(v., sentenza 15/05/2008, cause riunite C-147/06 e C-148/06, SECAP e
Santorso). Lenaerts (Pres.) - Juhász (Rel.) - Serrantoni Srl (ed altro) c.
Comune di Milano. CORTE DI GIUSTIZIA CE, Sez. IV, 23/12/2009, Sentenza
C-376/08
www.AmbienteDiritto.it
CORTE DI GIUSTIZIA
delle Comunità Europee,
SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)
23 dicembre 2009
«Appalti pubblici di lavori - Direttiva 2004/18/CE - Artt. 43 CE e 49
CE - Principio della parità di trattamento - Consorzi d’imprese -
Divieto di partecipazione allo stesso appalto, in modo concorrente, di
un “consorzio stabile” e di una società facente parte dello stesso»
Nel procedimento C-376/08,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla
Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Tribunale amministrativo regionale
per la Lombardia con decisione 2 aprile 2008, pervenuta in cancelleria
il 18 agosto 2008, nella causa
Serrantoni Srl,
Consorzio stabile edili Scrl
contro
Comune di Milano,
con l’intervento di:
Bora Srl Construzioni edili,
Unione consorzi stabili Italia (UCSI),
Associazione nazionale imprese edili (ANIEM),
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta dal sig. K. Lenaerts, presidente della Terza Sezione, facente
funzione di presidente della Quarta Sezione, dalla sig.ra R. Silva de
Lapuerta, dai sigg. E. Juhász (relatore), G. Arestis e T. von Danwitz,
giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
- per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. C. Zadra e dalla
sig.ra D. Recchia, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di
giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione
dell’art. 4 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 31
marzo 2004, 2004/18/CE, relativa al coordinamento delle procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di
servizi (GU L 134, pag. 114), degli artt. 39 CE, 43 CE, 49 CE e 81 CE,
nonché dei principi generali della parità di trattamento e di
proporzionalità.
2 Detta domanda è stata presentata nell’ambito di una lite che oppone la
società edile Serrantoni Srl (in prosieguo: la «Serrantoni») al Comune
di Milano, in merito alla decisione di quest’ultimo di escludere la
Serrantoni dalla partecipazione ad una procedura di aggiudicazione di un
appalto pubblico di lavori.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
3 Il secondo ‘considerando’ della direttiva 2004/18 enuncia:
«L’aggiudicazione degli appalti negli Stati membri per conto dello
Stato, degli enti pubblici territoriali e di altri organismi di diritto
pubblico è subordinata al rispetto dei principi del Trattato [CE] ed in
particolare ai principi della libera circolazione delle merci, della
libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, nonché
ai principi che ne derivano, quali i principi di parità di trattamento,
di non discriminazione, di riconoscimento reciproco, di proporzionalità
e di trasparenza. Tuttavia, per gli appalti pubblici con valore
superiore ad una certa soglia è opportuno elaborare disposizioni di
coordinamento comunitario delle procedure nazionali di aggiudicazione di
tali appalti fondate su tali principi, in modo da garantirne gli effetti
ed assicurare l’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza. Di
conseguenza, tali disposizioni di coordinamento dovrebbero essere
interpretate conformemente alle norme e ai principi citati, nonché alle
altre disposizioni del Trattato».
4 Ai sensi dell’art. 2 di detta direttiva:
«Le amministrazioni aggiudicatrici trattano gli operatori economici su
un piano di parità, in modo non discriminatorio e agiscono con
trasparenza».
5 L’art. 4 di detta direttiva, sotto il titolo «Operatori economici»,
dispone quanto segue:
«1. I candidati o gli offerenti che, in base alla normativa dello Stato
membro nel quale sono stabiliti, sono autorizzati a fornire la
prestazione di cui trattasi non possono essere respinti soltanto per il
fatto che, secondo la normativa dello Stato membro nel quale è
aggiudicato l’appalto, essi avrebbero dovuto essere persone fisiche o
persone giuridiche.
(…)
2. I raggruppamenti di operatori economici sono autorizzati a presentare
offerte o a candidarsi. Ai fini della presentazione di un’offerta o di
una domanda di partecipazione le amministrazioni aggiudicatrici non
possono esigere che i raggruppamenti di operatori economici abbiano una
forma giuridica specifica; tuttavia al raggruppamento selezionato può
essere imposto di assumere una forma giuridica specifica una volta che
gli sia stato aggiudicato l’appalto, nella misura in cui tale
trasformazione sia necessaria per la buona esecuzione dell’appalto».
6 Conformemente all’art. 7, n. 1, lett. c), della direttiva 2004/18,
nella sua versione in vigore all’epoca dei fatti della causa principale
a seguito dell’adattamento apportato dal regolamento (CE) della
Commissione 19 dicembre 2005, n. 2083, che modifica le direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio riguardo
alle soglie di applicazione in materia di procedure di aggiudicazione
degli appalti (GU L 333, pag. 28), la direttiva 2004/18 si applicava
agli appalti pubblici di lavori il cui valore stimato al netto
dell’imposta sul valore aggiunto era pari o superiore a EUR 5 278 000.
7 L’art. 45 di detta direttiva, intitolato «Situazione personale del
candidato o dell’offerente», prevede al suo n. 2:
«Può essere escluso dalla partecipazione all’appalto ogni operatore
economico:
a) che si trovi in stato di fallimento, di liquidazione, di cessazione
d’attività, di amministrazione controllata o di concordato preventivo o
in ogni altra analoga situazione risultante da una procedura della
stessa natura prevista da leggi e regolamenti nazionali;
b) a carico del quale sia in corso un procedimento per la dichiarazione
di fallimento, di amministrazione controllata, di liquidazione, di
concordato preventivo oppure ogni altro procedimento della stessa natura
previsto da leggi e regolamenti nazionali;
c) nei cui confronti sia stata pronunciata una condanna con sentenza
passata in giudicato conformemente alle disposizioni di legge dello
Stato, per un reato che incida sulla sua moralità professionale;
d) che, nell’esercizio della propria attività professionale, abbia
commesso un errore grave, accertato con qualsiasi mezzo di prova
dall’amministrazione aggiudicatrice;
e) che non sia in regola con gli obblighi relativi al pagamento dei
contributi previdenziali e assistenziali secondo la legislazione del
paese dove è stabilito o del paese dell’amministrazione aggiudicatrice;
f) che non sia in regola con gli obblighi relativi al pagamento delle
imposte e delle tasse secondo la legislazione del paese dove è stabilito
o del paese dell’amministrazione aggiudicatrice;
g) che si sia reso gravemente colpevole di false dichiarazioni nel
fornire le informazioni che possono essere richieste a norma della
presente sezione o che non abbia fornito dette informazioni.
Gli Stati membri precisano, conformemente al rispettivo diritto
nazionale e nel rispetto del diritto comunitario, le condizioni di
applicazione del presente paragrafo».
La normativa nazionale
8 Il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, che istituisce il
Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Supplemento
ordinario alla GURI n. 100 del 2 maggio 2006; in prosieguo: il «decreto
legislativo n. 163/2006»), disciplina in Italia complessivamente le
procedure di aggiudicazione dei contratti pubblici nei settori dei
lavori, servizi pubblici e forniture. L’art. 34 di detto decreto
legislativo, come modificato dal decreto legislativo 31 luglio 2007, n.
113, intitolato «Soggetti a cui possono essere affidati i contratti
pubblici», dispone al primo comma:
«1. Sono ammessi a partecipare alle procedure di affidamento dei
contratti pubblici i seguenti soggetti, salvo i limiti espressamente
indicati:
(…)
b) i consorzi fra società cooperative di produzione e lavoro (...) e i
consorzi tra imprese artigiane (...);
c) i consorzi stabili, costituiti anche in forma di società consortili
(...), tra imprenditori individuali, anche artigiani, società
commerciali, società cooperative di produzione e lavoro, secondo le
disposizioni di cui all’art. 36;
(…)
f) i soggetti che abbiano stipulato il contratto di gruppo europeo di
interesse economico (GEIE) (...).
f bis) operatori economici (…) stabiliti in altri Stati membri,
costituiti conformemente alla legislazione vigente nei rispettivi
paesi».
9 Ai sensi dell’art. 36, primo comma, del decreto legislativo n.
163/2006:
«Si intendono per consorzi stabili quelli (…) che, con decisione assunta
dai rispettivi organi deliberativi, abbiano stabilito di operare in modo
congiunto nel settore dei contratti pubblici di lavori, servizi,
forniture, per un periodo di tempo non inferiore a cinque anni,
istituendo a tal fine una comune struttura d’impresa».
10 L’art. 36, quinto comma, del decreto legislativo n. 163/2006, nella
sua versione vigente alla data dei fatti nella causa principale, così
dispone:
«(…) è vietata la partecipazione alla medesima procedura di affidamento
del consorzio stabile a dei consorziati; in caso di inosservanza di tale
divieto si applica l’art. 353 del codice penale (...)».
11 L’art. 37, settimo comma, del detto decreto legislativo, nella
versione vigente alla data dei fatti nella causa principale, prevedeva:
«(…) I consorzi di cui all’art. 34, comma 1, lett. b), sono tenuti ad
indicare, in sede di offerta, per quali consorziati il consorzio
concorre; a questi ultimi è fatto divieto di partecipare, in qualsiasi
altra forma, alla medesima gara; in caso di violazione sono esclusi
dalla gara sia il consorzio che il consorziato; in caso di inosservanza
di tale divieto si applica l’art. 353 del codice penale (…)».
12 Ai sensi dell’art. 353 del codice penale, l’inosservanza del divieto
di cui sopra è passibile di una pena detentiva fino a due anni e, in
talune circostanze, fino a cinque, nonché di una multa.
Causa principale e questioni pregiudiziali
13 Il Comune di Milano organizzava nel 2007 una gara d’appalto ai fini
dell’assegnazione di un appalto di lavori avente ad oggetto «interventi
di emergenza e razionalizzazione nelle delegazioni anagrafiche, V
lotto». Il 27 settembre 2007 il Comune di Milano decideva di escludere
dalla procedura di assegnazione dell’appalto la Serrantoni, membro del
Consorzio stabile edili Scrl, nonché detto Consorzio, per violazione
dell’art. 36, quinto comma, del decreto legislativo n. 163/2006. Il
Comune di Milano disponeva inoltre, in base a detta disposizione, la
trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica per l’applicazione
dell’art. 353 del codice penale e assegnava l’appalto ad un’altra
impresa.
14 La Serrantoni e il Consorzio stabile cui essa appartiene hanno
proposto un ricorso contro detta decisione dell’amministrazione
aggiudicatrice dinanzi al giudice del rinvio, facendo valere che l’art.
36, quinto comma, del decreto legislativo n. 163/2006 è incompatibile
con l’art. 4 della direttiva 2004/18, con gli artt. 39 CE, 43 CE, 49 CE
e 81 CE, nonché con il principio di non discriminazione.
15 Il giudice del rinvio sottolinea, anzitutto, che la normativa
nazionale di cui trattasi nella causa principale opera una distinzione
tra i consorzi stabili, da una parte, e i consorzi di cooperative di
produzione e lavoro, nonché i consorzi tra imprese artigiane,
dall’altra. Per quanto concerne i primi, è previsto un divieto assoluto,
per il consorzio e per le società che ne fanno parte, di partecipare
contemporaneamente allo stesso appalto mediante offerte separate, pena
l’esclusione automatica di questi e di sanzioni penali. Per quanto
riguarda i secondi, tale divieto si applica unicamente al consorzio e
alla società nell’interesse della quale tale consorzio ha presentato
un’offerta per l’appalto considerato. Detto organo giurisdizionale
osserva che, nella causa principale, il Consorzio stabile di cui si
tratta non ha partecipato alla gara nell’interesse della Serrantoni.
16 Il giudice del rinvio rileva, inoltre, che i vari tipi dei
summenzionati consorzi non presentano tra loro differenze di finalità e
di organizzazione tali da giustificare siffatta disparità di
trattamento. Tutti questi tipi di consorzi sono caratterizzati
dall’esistenza di una struttura comune, al fine di instaurare una
cooperazione tra le imprese consorziate, destinata a ridurre i costi di
gestione, all’ottimizzazione dei risultati economici di ciascuna e a
incrementare la competitività in materia di appalti pubblici. Essa si
chiede quindi se tale disparità di trattamento sia compatibile con il
principio di non discriminazione e con l’esigenza comunitaria di
garantire la più ampia partecipazione possibile alle procedure di
appalti pubblici.
17 Il giudice del rinvio si chiede inoltre se tale disparità di
trattamento sia compatibile con l’art. 4 della direttiva 2004/18, in
quanto l’esclusione di cui trattasi dipende unicamente dalla forma
giuridica dell’ente considerato come consorzio stabile, nonché con gli
artt. 39 CE, 43 CE, 49 CE e 81 CE. Tale discriminazione assumerebbe
inoltre particolare importanza posto che l’istituto consortile è stato
ampiamente contemplato dagli ordinamenti giuridici degli altri Stati
membri, e trova una sintesi a livello comunitario nei gruppi europei di
interesse economico (GEIE).
18 Infine, il giudice del rinvio rileva che il divieto assoluto di cui
trattasi si basa esclusivamente su un dato formale, vale a dire la
partecipazione di un’impresa a un certo tipo di consorzio. Infatti, la
normativa controversa non richiederebbe affatto una valutazione concreta
della reciproca influenza esercitata dal consorzio e dall’impresa
consorziata, ma stabilirebbe al contrario una presunzione astratta
d’interferenza reciproca. Così, rileva l’organo giurisdizionale, detto
divieto assoluto si applica anche quando il consorzio non partecipa
all’appalto nell’interesse dell’impresa considerata, non ricorre a
questa nell’esecuzione dell’appalto e non si è quindi concordato con la
stessa sulla presentazione dell’offerta. Esso si chiede quindi se tale
divieto assoluto possa essere giustificato da un motivo imperativo di
interesse pubblico attinente alla salvaguardia della regolarità delle
procedure di appalti pubblici e se lo stesso non ecceda ampiamente il
suo scopo.
19 Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia ha deciso di sospendere il procedimento e di
sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se ostino alla corretta applicazione dell’art. 4 della direttiva (…)
2004/18 le disposizioni nazionali dell’art. 36, comma 5, del [decreto
legislativo] n. 163/2006 (…), che prevedono:
- in presenza di una consorziata partecipante, l’esclusione automatica
dalle gare di appalto di un soggetto associato, per il solo fatto che
rivesta una data forma giuridica (quella di consorzio stabile) invece di
altre forme giuridiche sostanzialmente identiche (consorzio di
cooperative e lavoro o consorzio di imprese artigiane);
- e nel contempo, in presenza di un consorzio stabile partecipante, che
pure abbia dichiarato di concorrere per conto di imprese diverse e che
affiderà i lavori ad imprese diverse in caso di aggiudicazione,
l’esclusione automatica di un’impresa per il solo fatto formale di aver
aderito a tale consorzio;
2) se ostino alla corretta applicazione degli artt. 39 [CE], 43 [CE], 49
[CE] e 81 [CE] (…) le disposizioni nazionali dell’art. 36, comma 5, del
[decreto legislativo] n. [163/2006] (…), che prevedono:
- in presenza di una consorziata partecipante, l’esclusione automatica
dalle gare di appalto di un soggetto associato, per il solo fatto che
rivesta una data forma giuridica (quella di consorzio stabile) invece di
altre forme giuridiche sostanzialmente identiche (consorzio di
cooperative e lavoro o consorzio di imprese artigiane).
- e nel contempo, in presenza di un consorzio stabile partecipante, che
pure abbia dichiarato di concorrere per conto di imprese diverse e che
affiderà i lavori ad imprese diverse in caso di aggiudicazione,
l’esclusione automatica di un’impresa per il solo fatto formale di aver
aderito a tale consorzio».
Sulle questioni pregiudiziali
20 Si deve sottolineare, in limine, che, come risulta dal fascicolo
presentato alla Corte, il valore del mercato oggetto della procedura di
assegnazione controversa nella causa principale è nettamente inferiore
alla soglia di cui all’art. 7, n. 1, lett. c), della direttiva 2004/18.
Di conseguenza, tale appalto non rientra nella sfera di applicazione
delle procedure previste da detta direttiva.
21 Tuttavia, va rilevato che il fatto che il valore di un appalto non
raggiunga la soglia prevista dalle norme comunitarie non significa per
questo che tale appalto esuli completamente dall’applicazione del
diritto comunitario.
22 Risulta infatti dalla costante giurisprudenza della Corte che, in
sede dell’aggiudicazione dell’appalto il cui valore non raggiunge detta
soglia, le norme fondamentali del Trattato e in particolare il principio
della parità di trattamento devono essere rispettati. L’elemento
distintivo rispetto agli appalti il cui valore superi la soglia
stabilita dalle disposizioni della direttiva 2004/18 è che soltanto
questi ultimi sono soggetti alle procedure specifiche e rigorose
previste da tali disposizioni (v., in tal senso, sentenza 15 maggio
2008, cause riunite C-147/06 e C-148/06, SECAP e Santorso, Racc. pag.
I-3565, punti 19 e 20).
23 Tale interpretazione è confermata dal secondo ‘considerando’ della
direttiva 2004/18, a tenore del quale l’aggiudicazione di tutti gli
appalti stipulati negli Stati membri per conto di enti aventi la
qualifica di amministrazione aggiudicatrice deve rispettare le norme di
base del Trattato, in particolare quelle concernenti la libera
circolazione dei prodotti e dei servizi, nonché il diritto di
stabilimento e i principi fondamentali che ne derivano, in particolare
quelli della parità di trattamento, di funzionalità e di trasparenza.
24 Tuttavia, in conformità alla giurisprudenza della Corte,
l’applicazione delle norme fondamentali e dei principi generali del
Trattato alle procedure di aggiudicazione degli appalti di valore
inferiore alla soglia di applicazione delle disposizioni comunitarie
presuppone che gli appalti in questione presentino un interesse
transfrontaliero certo (sentenza SECAP e Santorso, cit., punto 21 e
giurisprudenza ivi citata).
25 A tale riguardo, la Corte ha già sottolineato che compete al giudice
del rinvio procedere ad una valutazione circostanziata di tutti gli
elementi pertinenti relativi all’appalto di cui trattasi, al fine di
verificare l’esistenza di un interesse transfrontaliero certo (sentenza
SECAP e Santorso, cit., punto 34). Nella specie, le soluzioni delle
questioni sollevate muovono dalla premessa, che tocca tuttavia al
giudice del rinvio verificare, che l’appalto di cui trattasi nella causa
principale comporti un interesse transfrontaliero certo.
Sulla prima questione
26 Con tale questione, il giudice del rinvio chiede se l’art. 4 della
direttiva 2004/18 debba essere interpretato nel senso che esso osta ad
una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nella causa
principale, che prevede l’esclusione automatica dalla partecipazione ad
una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico e l’irrogazione
di sanzioni penali nei confronti tanto di un consorzio stabile quanto
delle imprese che ne sono membri, quando queste ultime hanno presentato
offerte concorrenti a quelle di detto consorzio nell’ambito della
procedura di cui trattasi, quand’anche l’offerta del detto consorzio non
sia stata presentata per conto e nell’interesse di tali imprese.
27 A tal riguardo, come si è ricordato al punto 20 della presente
sentenza, l’appalto di cui trattasi nella causa principale non rientra
nella sfera di applicazione delle procedure previste da detta direttiva,
poiché il suo valore è inferiore alla soglia prevista dall’art. 7, n. 1,
lett. c), della direttiva 2004/18.
28 Di conseguenza, non occorre rispondere alla questione sollevata dal
giudice del rinvio.
Sulla seconda questione
29 Con tale questione, considerata alla luce della domanda di pronuncia
pregiudiziale intesa complessivamente, il giudice del rinvio chiede se i
principi generali della parità di trattamento e di proporzionalità
derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE nonché dagli art. 39 CE e 81 CE
debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa
nazionale come quella di cui trattasi nella causa principale, che
dispone l’esclusione automatica dalla partecipazione ad una procedura di
aggiudicazione di un appalto pubblico e l’irrogazione di sanzioni penali
nei confronti tanto di un consorzio stabile quanto delle imprese che ne
sono membri, quando queste ultime hanno presentato offerte concorrenti a
quella di detto consorzio nell’ambito della stessa procedura, anche
qualora l’offerta di detto consorzio non sia stata presentata per conto
e nell’interesse di tali imprese.
30 Per quanto attiene agli articoli del Trattato cui fa riferimento il
giudice del rinvio, va constatato, anzitutto, che la situazione di
esclusione di cui trattasi nella causa principale non può presentare una
relazione con la libera circolazione dei lavoratori, e neanche con gli
accordi fra imprese e le decisioni di associazioni di imprese, ai sensi
degli artt. 39 CE e 81 CE. Una pronuncia della Corte riguardo a tali
articoli non è dunque necessaria.
31 Quanto ai principi della parità di trattamento e di trasparenza, va
riconosciuta agli Stati membri una certa discrezionalità nell’adozione
delle misure destinate a garantire il rispetto di tali principi, i quali
si impongono alle amministrazioni aggiudicatrici in tutte le procedure
di aggiudicazione di un appalto pubblico (v., in tal senso, sentenza 16
dicembre 2008, causa C-213/07, Michaniki, non ancora pubblica nella
Raccolta, punto 44).
32 Infatti, ogni Stato membro è nella posizione migliore per
individuare, alla luce di considerazioni di ordine storico, giuridico,
economico o sociale che gli sono proprie, le situazioni favorevoli alla
comparsa di comportamenti idonei a provocare violazioni del rispetto di
tali principi (v. sentenza Michaniki, cit., punto 56).
33 Tuttavia, conformemente al principio di proporzionalità, che
costituisce un principio generale del diritto comunitario (v., in
particolare, sentenza 14 dicembre 2004, causa C-210/03, Swedish Match,
Racc. pag. I-11893, punto 47), le misure adottate dagli Stati membri non
devono eccedere quanto necessario per raggiungere tale obiettivo (v., in
tal senso, sentenze Michaniki, cit., punto 48 e 61, nonché 19 maggio
2009, causa C-538/07, Assitur, non ancora pubblicata nella Raccolta,
punti 21 e 23).
34 In primo luogo, per quanto attiene ai principi della parità di
trattamento e di proporzionalità, va rilevato che la normativa di cui
trattasi nella causa principale dispone l’esclusione automatica dalla
partecipazione a un appalto pubblico in caso di offerte contemporanee e
concorrenti presentate da un consorzio stabile e da una o più imprese
che ne fanno parte.
35 A questo proposito, occorre sottolineare che l’esclusione automatica
di cui trattasi nella causa principale si applica unicamente ai consorzi
stabili e alle imprese che li compongono, e non ad altri tipi di
consorzi, quali quelli di società cooperative di produzione e lavoro
nonché quelli di imprese artigiane. Per quanto concerne questi tipi di
consorzi, l’esclusione si applica, in forza dell’art. 37, settimo comma,
del decreto legislativo n. 163/2006, unicamente in caso di offerte
concorrenti presentate dal consorzio di cui trattasi e da quelle delle
imprese che lo compongono per conto delle quali lo stesso consorzio ha
presentato un’offerta.
36 Il giudice del rinvio rileva, al riguardo, che tutte tali forme di
consorzi sono sostanzialmente identiche e non presentano tra di esse
differenze di scopo e di organizzazione che possano giustificare una
disparità di trattamento.
37 Occorre pertanto constatare che la misura di esclusione automatica di
cui trattasi nella causa principale, che concerne unicamente la forma di
consorzio stabile e le imprese che ne sono membri ed è applicabile in
caso di offerte concorrenti, indipendentemente della questione se il
consorzio considerato partecipi o meno all’appalto pubblico di cui
trattasi per conto e nell’interesse delle imprese che hanno presentato
un’offerta, costituisce un trattamento discriminatorio a danno di tale
forma di consorzio e, pertanto, non è conforme al principio di parità.
38 È importante aggiungere che, anche ammesso che la disciplina di cui
trattasi sia indistintamente applicabile a tutte le forme di consorzi, o
che il giudice nazionale constati l’esistenza di elementi oggettivi atti
a distinguere la situazione dei consorzi stabili da quella delle altre
forme di consorzi, una norma di esclusione automatica quale quella di
cui trattasi nella causa principale non sarebbe, in ogni caso,
compatibile con il principio di proporzionalità.
39 Una norma del genere comporta, infatti, una presunzione irrefragabile
d’interferenza reciproca nei casi in cui un consorzio e una o più
imprese che lo compongono abbiano presentato, nella stessa procedura di
appalto pubblico, offerte concorrenti, anche quando il consorzio di cui
trattasi non è intervenuto nel procedimento per conto e nell’interesse
di dette imprese, senza che sia stata consentita la possibilità tanto al
consorzio quanto alle imprese interessate di provare che le loro offerte
sono state formulate in modo pienamente indipendente e che, di
conseguenza, non vi è un rischio d’influenza sulla concorrenza fra gli
offerenti [v., in tal senso, quanto agli appalti pubblici rientranti
rispettivamente nella sfera di applicazione delle direttive del
Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE, che coordina le procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori (GU L 199, pag. 54), e
18 giugno 1992, 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione
degli appalti pubblici di servizi (GU L 209, pag. 1), citate sentenze
Michaniki, punto 67, e Assitur, punto 30].
40 Siffatta norma di esclusione sistematica, che comporta anche, per le
amministrazioni aggiudicatrici, un obbligo assoluto di esclusione degli
enti interessati, anche nei casi in cui i rapporti esistenti tra questi
ultimi restino senza incidenza sul loro comportamento nell’ambito delle
procedure cui essi hanno partecipato, è in contrasto con l’interesse
comunitario a che sia garantita la partecipazione più ampia possibile di
offerenti ad una gara d’appalto e va oltre quanto necessario per
raggiungere l’obbiettivo consistente nel garantire l’applicazione dei
principi di parità di trattamento e di trasparenza (v., in tal senso,
quanto agli appalti pubblici rientranti nella sfera di applicazione
della direttiva 92/50, sentenza Assitur, cit., punti 26-29).
41 In secondo luogo, va rilevato che, conformemente alla costante
giurisprudenza della Corte, gli artt. 43 CE e 49 CE ostano a ogni misura
nazionale che, anche applicabile senza discriminazione relativa alla
nazionalità, sia in grado di vietare, di ostacolare o di rendere meno
attraente l’esercizio, da parte di cittadini comunitari, della libertà
di stabilimento e della prestazione dei servizi garantita da dette
disposizioni del Trattato (v., in tal senso, sentenze 14 ottobre 2004,
causa C-299/02, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-9761, punto 15, e
9 novembre 2006, causa C-433/04, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-10653,
punto 28).
42 Orbene, come osserva pertinentemente la Commissione delle Comunità
europee, una norma nazionale come quella di cui trattasi nella causa
principale, che prevede una misura di esclusione automatica a danno dei
consorzi stabili e delle imprese che ne sono membri, è tale da
esercitare un’influenza dissuasiva sugli operatori economici stabiliti
in altri Stati membri, vale a dire, da un lato, gli operatori che
intendano stabilirsi nello Stato membro considerato mediante la
creazione di un consorzio stabile, costituito eventualmente da imprese
nazionali e straniere, e, dall’altro, quelli che intendano aderire a
tali consorzi già costituiti, al fine di poter partecipare più
agevolmente a procedure di appalti pubblici organizzate dalle
amministrazioni aggiudicatici di detto Stato membro e di poter così
offrire più facilmente i loro servizi.
43 Una misura nazionale del genere che possa avere un effetto dissuasivo
sugli operatori economici stabiliti in altri Stati membri costituisce
una restrizione ai sensi degli artt. 43 CE e 49 CE (v., in tal senso,
sentenza Commissione/Belgio, cit., punto 29), tanto più che tale effetto
dissuasivo è accentuato dal rischio presentato dalle sanzioni penali
previste dalla normativa nazionale di cui trattasi nella causa
principale.
44 Tuttavia, una restrizione come quella di cui trattasi nella causa
principale può eventualmente essere giustificata qualora essa persegua
un obiettivo legittimo di interesse pubblico e purché sia atta a
garantire il conseguimento di questo e non ecceda quanto è necessario
per raggiungere tale obiettivo.
45 Orbene, nella fattispecie, è giocoforza constatare che la restrizione
in esame, nonostante il suo legittimo obiettivo di lotta contro le
collusioni potenziali tra il consorzio in questione e le imprese che lo
compongono, non può essere giustificata poiché, come risulta dai punti
38-40 della presente sentenza, essa va oltre quanto necessario per
raggiungere tale obiettivo.
46 Occorre pertanto risolvere la seconda questione come segue: il
diritto comunitario dev’essere interpretato nel senso che esso osta a
una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nella causa
principale, che dispone, in occasione della procedura di assegnazione di
un appalto pubblico il cui importo non raggiunge la soglia di cui
all’art. 7, n. 1, lett. c), della direttiva 2004/18, ma che riveste un
interesse transfrontaliero certo, l’esclusione automatica dalla
partecipazione a detta procedura e l’irrogazione di sanzioni penali
contro tanto un consorzio stabile quanto le imprese che ne sono membri,
quando queste ultime hanno presentato offerte concorrenti a quella di
detto consorzio nell’ambito dello stesso procedimento, anche qualora
l’offerta di detto consorzio non sia stata presentata per conto e
nell’interesse di tali imprese.
Sulle spese
47 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente
procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da
altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar
luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
Il diritto comunitario dev’essere interpretato nel senso che esso osta a
una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nella causa
principale, che dispone, in occasione della procedura di assegnazione di
un appalto pubblico il cui importo non raggiunge la soglia di cui
all’art. 7, n. 1, lett. c), della direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio 31 marzo 2004, 2004/18/CE, relativa al coordinamento delle
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di
forniture e di servizi, ma che riveste un interesse transfrontaliero
certo, l’esclusione automatica dalla partecipazione a detta procedura e
l’irrogazione di sanzioni penali contro tanto un consorzio stabile
quanto le imprese che ne sono membri, quando queste ultime hanno
presentato offerte concorrenti a quella di detto consorzio nell’ambito
dello stesso procedimento, anche qualora l’offerta di detto consorzio
non sia stata presentata per conto e nell’interesse di tali imprese.
Firme
Vedi
altre:
SENTENZE PER ESTESO
Ritorna alle
MASSIME della sentenza - Approfondisci
con altre massime:
GIURISPRUDENZA -
Ricerca in:
LEGISLAZIONE
- Ricerca
in:
DOTTRINA
www.AmbienteDiritto.it
AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562