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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
CORTE COSTITUZIONALE - 29 maggio 2009, n. 164
BENI CULTURALI E AMBIENTALI - Art. 142 d.lgs. n. 42/2004 - Aree tutelate
ex lege - Territori contermini ai laghi - Art. 3 LR. Valle d’Aosta n.
22/2006 - Sottrazione al regime di tutela ex lege delle zone contermini
ai laghi artificiali - Illegittimità costituzionale - Equiparazione tra laghi
naturali e artificiali - Artt. 54 e 74 d.lgs. n. 152/2006. All'art. 142 del
d.lgs. n. 42 del 2004 deve ascriversi la qualificazione di norma di grande
riforma economico-sociale, come già alla “legge Galasso”, di cui delinea in modo
sostanzialmente analogo l’ elencazione delle aree tutelate per legge. In
particolare, il vincolo paesaggistico viene a gravare anche sui «territori
contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla
linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi», senza che sia fatta
distinzione tra laghi naturali e laghi artificiali, con ciò dovendo intendersi
che anche questi ultimi sono in essa ricompresi, ben potendo costituire realtà
significative sotto il profilo naturale, estetico e culturale. (Peraltro,
un’implicita equiparazione tra laghi naturali ed artificiali a fini di
protezione ambientale si desume da una pluralità di fonti normative, tra cui
l'art. 1 del d.P.R. 13 marzo 1976, n. 488 e gli artt. 54 e 74 del d.lgs. 3
aprile 2006, n. 152). Ne deriva l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, cc.
1,2, 3, 5 e 7 della L.r. Valle d’Aosta n. 22/2006, con il quale sono state
sottratte le zone contermini ai laghi artificiali al regime di tutela ex lege
imposta dall’art. 142 del Codice. (Essendo intervenuta la L.r. n. 34/2007, che
ha aggiunto le parole : “fermo restando il rispetto dei vincoli paesaggistici di
cui alla normativa statale vigente”, la pronuncia ha rilievo per l’attuazione
medio tempore della norma dichiarata incostituzionale). Pres. Amirante, Est.
Maddalena - Presidente del Consiglio dei Ministri c. regione Valle d’Aosta -
CORTE COSTITUZIONALE - 29/05/2009, n. 164
SENTENZA N. 164
ANNO 2009
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre
2006, n. 22, recante «Ulteriori modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998
n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle
d'Aosta)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 14 dicembre 2006, depositato in cancelleria il 9 gennaio 2007 ed
iscritto al n. 3 del registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;
udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2009 il Giudice relatore Paolo
Maddalena;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella d'Avanzo per il Presidente del Consiglio
dei ministri e l'avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione Valle d'Aosta.
Ritenuto in fatto
1. ¾ Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre
2006, n. 22, recante «Ulteriori modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998
n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle
d'Aosta)», pubblicata nel B.U.R. n. 45 del 31 ottobre 2006, denunciandone il
contrasto con l'art. 2, primo comma, lettere g) e q), della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta) e con l'art. 9
della Costituzione.
Il ricorrente premette che l'art. 3 denunciato, tra l'altro, dispone, al comma
1, quanto segue: «Al comma 1 dell'articolo 34 della l.r. n. 11/1998 le parole “e
artificiali” sono soppresse»; inoltre, al comma 2 stabilisce: «Dopo il comma 1
dell'art. 34 della l.r. n. 11/1998, come modificato dal comma 1, è inserito il
seguente: “1-bis. Per i laghi artificiali, intesi come massa d'acqua ottenuta
sbarrando con opere ingegneristiche una sezione del collettore di un bacino
idrografico, a volte costituito da un preesistente lago naturale, i comuni
perimetrano le eventuali fasce di salvaguardia con la procedura di cui al comma
5 e disciplinano gli interventi in esse consentite”»; ed ancora lo stesso art.
3, al comma 5, prevede: «Al comma 4 dell'art. 34 alla l.r. n. 11/1998 le parole:
“nelle zone circostanti le zone umide e i laghi naturali o artificiali di cui al
comma 3” sono sostituite dalle seguenti: “nelle fasce circostanti le zone umide
e i laghi naturali di cui al comma 3”».
Ciò precisato, l'Avvocatura erariale evidenzia che, quanto disposto
dall'impugnato art. 3 della legge regionale n. 22 del 2006, comporta la
sottrazione dei luoghi contermini ai laghi artificiali alla disciplina riservata
ai laghi naturali dall'art. 34 della precedente legge della Regione Valle
d'Aosta 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione
territoriale della Valle d'Aosta), per sottoporli, invece, «a tutela paesistica
solo in via eventuale e solo entro gli ambiti spaziali espressamente perimetrati
dagli strumenti di pianificazione comunale». In questa prospettiva andrebbero
letti - secondo la difesa dello Stato - anzitutto «la sottrazione dei laghi
artificiali al divieto di edificazione, e quindi alla tutela, previsti per le
zone umide e le fasce territoriali circostanti le stesse e i laghi naturali
(comma 1)». Ed altresì «la eventuale perimetrazione di fasce territoriali
tutelate intorno ai laghi artificiali, la definizione e la disciplina degli
interventi realizzabili in tali ambiti», in quanto «operazioni rimesse allo
strumento di pianificazione comunale (comma 2)». Infine, confermerebbe l'effetto
innanzi evidenziato «la diversificazione del regime giuridico fra i territori
contermini ai laghi naturali e quelli circostanti i laghi artificiali, in quanto
i limiti e le condizioni previste per la esecuzione di interventi edilizi nel
primo tipo di aree non trovano applicazione nelle zone territoriali di cui alla
seconda tipologia».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la denunciata norma
contrasterebbe con l'art. 9 Cost. ed eccederebbe, la «potestà legislativa
riconosciuta alla Regione Valle d'Aosta in materia di urbanistica e tutela del
paesaggio, ai sensi dell'art. 2, lett. g) e q), dello statuto speciale di
autonomia»; competenza primaria, questa, che deve pur sempre esercitarsi «in
armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento, nonché delle
norme fondamentali e di riforma economico-sociale».
A tal fine, si argomenta nel ricorso, il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137), il quale «dà attuazione all'articolo 9 della
Costituzione», prevede, all'art. 142, «che i territori contermini ai laghi,
senza alcuna distinzione, abbiano valenza paesaggistica e necessitino di
adeguata tutela» e si deve reputare che siffatta norma costituisca un «limite
alla potestà regionale in quanto norma fondamentale di riforma economico-sociale
finalizzata a garantire standard uniformi di tutela su tutto il territorio
nazionale»; di qui, il contrasto della norma denunciata con i parametri innanzi
evocati.
2. ¾ Si è costituita in giudizio la Regione Valle d'Aosta, la quale,
riservandosi nel prosieguo di argomentare a sostegno delle proprie ragioni, ha
chiesto «il rigetto del ricorso in quanto inammissibile ed infondato».
3. ¾ In prossimità dell'udienza del 10 marzo 2009, la Regione autonoma Valle
d'Aosta ha depositato memoria con la quale chiede che la questione dell'art. 3
della legge regionale n. 22 del 2006 venga dichiarata infondata.
Secondo la difesa regionale, non sussisterebbe la dedotta lesione dell'art. 142
del d.lgs. n. 42 del 2004, e successive modificazioni, che lo Stato ritiene
essersi realizzata, in forza della norma denunciata, con la sottrazione dei
laghi artificiali ai divieti regionali di edificazione, giacché il vincolo
paesaggistico non comporterebbe una «inedificabilità assoluta delle zone
protette ma il loro assoggettamento ad un regime di immodificabilità relativa
per il quale ogni intervento deve essere preceduto dal rilascio dell'apposita
autorizzazione di cui all'art. 146 del Codice».
Sicché, argomenta ancora la Regione, mentre il vincolo di immodificabilità
assoluta continua ad applicarsi ai laghi naturali, per quelli artificiali vi
sarebbe il regime di immodificabilità relativa di cui agli artt. 142 e ss. del
Codice, anche perché essi non necessiterebbero sempre di «salvaguardie
particolarmente incisive tali da giustificare un divieto assoluto, anche alla
luce del fatto che le sponde di molti bacini in questione sono destinate al
soddisfacimento di esigenze ricreative o turistiche».
L'art. 3 denunciato involgerebbe, quindi, «profili eminentemente urbanistici,
senza in alcun modo comprimere le esigenze di tutela paesaggistica», confermate
peraltro dal Piano territoriale paesistico del quale la Regione Valle d'Aosta si
è dotata con la legge n. 11 del 1998, nell'esercizio della potestà in materia di
“tutela del paesaggio” di cui all'art. 2, comma 1, lettera q), dello statuto
speciale di autonomia.
Considerato in diritto
1. ¾ Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 3 della legge
della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22, recante «Ulteriori
modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998 n. 11 (Normativa urbanistica e
di pianificazione territoriale della Valle d'Aosta)».
La norma denunciata, al comma 1, sopprime le parole «e artificiali» presenti nel
comma 1 dell'articolo 34 della citata legge della Regione Valle d'Aosta 6 aprile
1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle
d'Aosta), così da sottrarre i laghi artificiali ai divieti di edificazione per
una profondità di metri cento dalle sponde. Inoltre, il medesimo art. 3
censurato, al comma 2, introduce, dopo il comma 1 di detto art. 34, il comma
1-bis, il quale stabilisce: «Per i laghi artificiali, intesi come massa d'acqua
ottenuta sbarrando con opere ingegneristiche una sezione del collettore di un
bacino idrografico, a volte costituito da un preesistente lago naturale, i
comuni perimetrano le eventuali fasce di salvaguardia con la procedura di cui al
comma 5 e disciplinano gli interventi in esse consentite». Al tempo stesso
vengono abrogati, dal comma 3 della disposizione denunciata, il comma 2-bis
dell'art. 34 della legge regionale n. 11 del 1998 e l'art. 16, comma 3, della
legge regionale n. 1 del 2005 (che aveva introdotto detto comma 2-bis), recanti
una disciplina in parte analoga a quella ora dettata dal comma 1-bis. Viene,
poi, operato, in base al comma 5, un intervento di coordinamento sul comma 4
dello stesso art. 34, sostituendo, alle parole «nelle zone circostanti le zone
umide e i laghi naturali o artificiali di cui al comma 3», le parole: «nelle
fasce circostanti le zone umide e i laghi naturali di cui al comma 3». Infine,
la disposizione denunciata, in forza del proprio comma 7, riscrive il comma 5
dell'art. 34 anzidetto, il quale disciplina, tra l'altro, i poteri dei Comuni
nell'individuare e delimitare gli ambiti delle zone umide, dei laghi naturali e
delle rispettive zone circostanti, non contemplando più i laghi artificiali.
Secondo il ricorrente, la normativa censurata contrasterebbe con l'art. 2, primo
comma, lettere g) e q), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta) e con l'art. 9 della Costituzione,
giacché - nel sottrarre i luoghi contermini ai laghi artificiali alla disciplina
riservata ai laghi naturali dall'art. 34 della precedente legge della Regione
Valle d'Aosta n. 11 del 1998, per sottoporli, invece, «a tutela paesistica solo
in via eventuale e solo entro gli ambiti spaziali espressamente perimetrati
dagli strumenti di pianificazione comunale» - eccederebbe la potestà legislativa
primaria riconosciuta dallo statuto in materia di urbanistica e tutela del
paesaggio, la quale deve pur sempre esercitarsi «in armonia con la Costituzione
e con i principi dell'ordinamento, nonché delle norme fondamentali e di riforma
economico-sociale». A tal fine, infatti, il decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137), il quale «dà attuazione all'articolo 9 della
Costituzione», prevede, all'art. 142, «che i territori contermini ai laghi,
senza alcuna distinzione, abbiano valenza paesaggistica e necessitino di
adeguata tutela» e si deve reputare che siffatta norma costituisca un «limite
alla potestà regionale in quanto norma fondamentale di riforma economico-sociale
finalizzata a garantire standard uniformi di tutela su tutto il territorio
nazionale».
2. ¾ In via preliminare, occorre osservare che con l'art. 26, comma 4, della
legge della Regione Valle d'Aosta 24 dicembre 2007, n. 34 (Manutenzione del
sistema normativo regionale. Modificazioni di leggi regionali e altre
disposizioni) - pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della
Valle d'Aosta 15 gennaio 2008, n. 3 - si è intervenuti nuovamente sull'art. 34
della legge regionale n. 11 del 1998, come modificato dalla legge regionale n.
22 del 2006, stabilendo: «Al comma 1-bis dell'articolo 34 della L.R. n. 11/1998,
sono aggiunte, infine, le seguenti parole: “fermo restando il rispetto dei
vincoli paesaggistici di cui alla normativa statale vigente”».
Tale ultima formulazione del citato art. 34, facendo appunto salvi i vincoli
paesaggistici stabiliti dalla normativa statale, comporta un mutamento
sostanziale della disciplina relativa ai laghi artificiali, giacché per essi
varrebbe il vincolo ex lege disposto dall'art. 142 del d.lgs. n. 42 del
2004, mentre per i laghi naturali la norma regionale appresterebbe - sotto il
solo profilo del divieto di edificazione - una tutela più intensa rispetto a
quella statale.
Tuttavia, in assenza di elementi tali da far ritenere che la norma impugnata,
che è rimasta in vigore per più di un anno nella sua formulazione precedente
alla modifica del 2007, non abbia avuto attuazione medio tempore, è da
escludere che possa addivenirsi ad una declaratoria di cessazione della materia
del contendere, dovendosi così procedere allo scrutinio nel merito delle censure
avanzate con il ricorso.
3. ¾ La questione è fondata.
3.1. ¾ Deve anzitutto rammentarsi che la Regione Valle d'Aosta è titolare, in
forza dello statuto speciale, della potestà legislativa primaria in materia
urbanistica e di tutela del paesaggio [art. 2, primo comma, lettere g) e q),
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta)]. Tale potestà deve, quindi, esercitarsi «in armonia con la
Costituzione e con i principi dell'ordinamento, nonché delle norme fondamentali
e di riforma economico-sociale».
Questa Corte, con la sentenza n. 151 del 1986, ha già affermato (anche nei
confronti della Valle d'Aosta) che le disposizioni della cosiddetta “legge
Galasso” (decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, recante «Disposizioni urgenti
per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale», convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431) costituiscono norme «di grande
riforma economico-sociale» e, segnatamente, ciò «appare incontrovertibile» per
l'art. 1, comma primo, di detta legge, che impone il vincolo paesaggistico ed
elenca i beni protetti.
La stessa qualificazione di «norma di grande riforma economico-sociale» deve
ascriversi all'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, la cui elencazione delle aree
tutelate per legge (sulla quale la più recente novella recata dal decreto
legislativo 26 marzo 2008, n. 63, recante «Ulteriori disposizioni integrative e
correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al
paesaggio», non ha inciso) si delinea in modo sostanzialmente analogo a quella
prevista dall'art. 1 del d.l. n. 312 del 1985, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 431 del 1985, che ha modificato l'art. 82 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382). In particolare, il vincolo paesaggistico viene, e veniva allora,
a gravare anche sui «territori contermini ai laghi compresi in una fascia della
profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati
sui laghi».
L'art. 142 citato - come già la “legge Galasso” - non distingue, ai fini della
tutela paesaggistica, tra laghi naturali e laghi artificiali, con ciò dovendo
intendersi che anche questi ultimi sono in essa ricompresi, ben potendo
costituire realtà significative sotto il profilo naturale, estetico e culturale.
Peraltro, una implicita equiparazione tra laghi naturali ed artificiali a fini
di protezione ambientale si desume da una pluralità di fonti normative, tra cui
l'art. 1 del d.P.R. 13 marzo 1976, n. 488 (Esecuzione della convenzione relativa
alle zone umide d'importanza internazionale, soprattutto come habitat degli
uccelli acquatici, firmata a Ramsar il 2 febbraio 1971) e gli artt. 54 (inserito
nella sezione dedicata alla difesa del suolo e lotta alla desertificazione) e 74
(inserito nella sezione relativa alla tutela delle acque dall'inquinamento) del
d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
3.2. ¾ Con la norma impugnata - e, segnatamente, con i commi 1, 2, 3, 5 e 7
della norma medesima, su cui in realtà soltanto si appuntano le censure del
ricorrente - la Regione Valle d'Aosta ha sottratto ai vincoli paesaggistici le
zone contermini ai laghi artificiali. Ciò trovando ulteriore conferma nel fatto
che, in base al comma 5 dell'art. 34 della legge regionale n. 11 del 1998, come
modificato dal censurato art. 3, comma 7, della legge regionale n. 22 del 2006,
«l'individuazione e la delimitazione delle zone umide e dei laghi naturali
costituiscono parte integrante del PRG» (Piano Regolatore Generale), il quale,
ai sensi dell'art. 12 della stessa legge regionale n. 11 del 1998, «tenuto conto
del PTP [Piano Territoriale Paesistico] […] provvede alla tutela dei beni
culturali, ambientali e naturali e possono essere sottoposte a periodiche
revisioni, recependo le modificazioni verificatesi; sono fatte salve le
individuazioni e le delimitazioni delle zone umide e dei laghi naturali
effettuate e approvate ai sensi della normativa in materia urbanistica e di
pianificazione territoriale previgente alla data di entrata in vigore della
presente legge».
Pertanto, l'art. 3, commi 1, 2, 3, 5 e 7, della legge regionale n. 22 del 2006,
avendo sottratto le zone contermini ai laghi artificiali al regime di tutela
ex lege imposta dall'art. 142 del Codice, nonché dall'originario art. 34
della legge regionale n. 11 del 1998, deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 1, 2, 3, 5 e 7, della legge della Regione
Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22, recante «Ulteriori modificazioni alla
legge regionale 6 aprile 1998 n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione
territoriale della Valle d'Aosta)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 18 maggio 2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Paolo MADDALENA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 29 maggio 2009.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
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