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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
CORTE COSTITUZIONALE - 29 ottobre 2009, n. 283
APPALTI - Regione Puglia - Contratti sotto soglia - Disposizioni regionali su
concorsi di idee e progettazione - Art. 5, c. 2 e artt. 6 , 7 e 8 della L.R. n.
14/2008 - Illegittimità costituzionale - Ambito materiale della tutela della
concorrenza - Potestà legislativa esclusiva statale - Distinzione tra contrato
sotto soglia e sopra soglia - Irrilevanza - Legislatore regionale - Adozione di
disposizioni pro concorrenziali - Preclusione - Fondamento. Le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2, e degli artt. 6, 7 e 8 della
legge della Regione Puglia n. 14 del 2008 sono fondate. Le disposizioni della
legge regionale sui concorsi di idee e di progettazione concernenti i contratti
sotto-soglia ricadono nell'ambito materiale della tutela della concorrenza, con
la conseguente titolarità della potestà legislativa, in via esclusiva, allo
Stato. Al fine dell'individuazione dell'ambito materiale della tutela della
concorrenza, non ha rilievo la distinzione tra contratti sopra-soglia e
sotto-soglia, perché tale materia «trascende ogni rigida e aprioristica
applicazione di regole predeterminate dal solo riferimento al valore economico
dell'appalto», sicché «anche un appalto che si pone al di sotto della rilevanza
comunitaria può giustificare un intervento unitario da parte del legislatore
statale» (sentenze n. 160 del 2009 e n. 401 del 2007).Né si può sostenere che la
Regione sia legittimata ad adottare disposizioni legislative con effetti
pro-concorrenziali, volte ad elevare la protezione della concorrenza. Infatti,
il legislatore regionale può legittimamente adottare, in ordine alle procedure
ad evidenza pubblica, disposizioni con effetti pro-concorrenziali esclusivamente
nelle ipotesi in cui esso possa vantare un autonomo titolo di legittimazione
(sentenza n. 160 del 2009) e «tali effetti siano indiretti e marginali e non si
pongano in contrasto con gli obiettivi posti dalle norme statali che tutelano e
promuovono la concorrenza» (sentenza n. 431 del 2007). L'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. ha conferito allo Stato, in via esclusiva, il compito
di regolare la concorrenza al fine di assicurare una disciplina uniforme su
tutto il territorio nazionale. L'uniformità rappresenta un valore in sé perché
differenti normative regionali sono suscettibili di creare dislivelli di
regolazione, produttivi di barriere territoriali. La tutela della concorrenza
non può essere fatta per zone: essa, «per sua natura, non può tollerare
differenziazioni territoriali, che finirebbero per limitare, o addirittura
neutralizzare, gli effetti delle norme di garanzia» (sentenza n. 443 del 2007).
Da quanto sin qui rilevato deriva che alle Regioni non è consentito adottare una
disciplina relativa alle procedure ad evidenza pubblica, neppure quando essa
miri a garantire un livello di concorrenza più elevato rispetto a quello
statale. Pres. Amirante, Est. Cassese - Presidente del Consiglio dei Ministri c.
Regione Puglia - CORTE COSTITUZIONALE - 6 novembre 2009, n. 283
APPALTI - Concorsi di progettazione banditi da privati - Regione Puglia -
Art. 8, c. 1, L. r. n. 14/2008 - Obbligo di aderire alla procedura prevista
dalla norma - Illegittimità costituzionale - Invasione della competenza
legislativa esclusiva statale nell’ambito dell’ordinamento civile. L'art. 8,
comma 1, della legge della Regione Puglia n. 14 del 2008 stabilisce che «ai
concorsi di progettazione banditi da privati, o comunque da soggetti non tenuti
al rispetto della legislazione statale in materia di contratti pubblici di
lavori e servizi, oltre alle disposizioni di cui agli artt. 5 e 6, si applicano
le ulteriori prescrizioni di cui al presente articolo». I privati quindi non
hanno la possibilità di aderire volontariamente alla procedura prevista, ma sono
obbligati a far uso della stessa, nel rispetto di tutte le prescrizioni poste
dalla disposizione Ne consegue che tale normativa introduce una limitazione
dell'autonomia privata. La disciplina dettata dalla citata disposizione della
legge regionale, dunque, invade la competenza legislativa esclusiva statale
nell'ambito materiale dell'ordinamento civile. Ne va dichiarata, pertanto,
l'illegittimità costituzionale. Pres. Amirante, Est. Cassese - Presidente del
Consiglio dei Ministri c. Regione Puglia - CORTE COSTITUZIONALE - 6 novembre
2009, n. 283
SENTENZA N. 272
ANNO 2009
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 2, e degli artt. 6, 7, 8 e 16 della legge
della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14 (Misure a sostegno della qualità
delle opere di architettura e di trasformazione del territorio), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 12-18 agosto
2008, depositato in cancelleria il 20 agosto 2008 ed iscritto al n. 46 del
registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 2009 il Giudice relatore Sabino
Cassese;
uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio
dei ministri e l'avvocato Nino Matassa per la Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso ritualmente notificato e depositato (ric. n. 46 del 2008), il
Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto in via principale questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 5, comma 2, e degli articoli 6, 7, 8 e
16 della legge della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14 (Misure a sostegno
della qualità delle opere di architettura e di trasformazione del territorio),
per contrasto con gli artt. 114 e 117, secondo comma, lettere e) e l), della
Costituzione.
1.1. – La legge regionale, al fine di migliorare la qualità urbana, la bellezza
degli insediamenti e la salvaguardia e valorizzazione dei paesaggi, ha
provveduto, tra l'altro, a disciplinare «le modalità di espletamento dei
concorsi di idee e dei concorsi di progettazione per l'affidamento di incarichi
il cui importo stimato sia inferiore al limite posto dalla legislazione statale
per l'affidamento fiduciario e che pertanto non sono specificatamente regolati
dalla medesima» (art. 5, comma 2).
Con l'art. 6 (rubricato «Concorsi di idee») è stata disciplinata la procedura
per il concorso di idee. In particolare, tale disposizione ha fissato: i
requisiti soggettivi di partecipazione al concorso; le modalità ed i tempi di
elaborazione della proposta ideativa; le modalità di valutazione delle proposte
presentate; l'entità del premio per i vincitori e la possibilità di affidare
agli stessi la realizzazione dei successivi livelli di progettazione;
l'acquisizione dell'idea premiata in proprietà della stazione appaltante; i
contenuti del bando per il concorso di idee.
L'art. 7 (rubricato «Concorsi di progettazione») ha disciplinato la procedura
per il concorso di progettazione. In particolare, tale disposizione ha fissato:
i requisiti soggettivi di partecipazione al concorso; le modalità ed i tempi di
elaborazione della proposta ideativa; le modalità di valutazione delle proposte
presentate; l'entità del premio per i vincitori; l'acquisizione del progetto o
piano risultato vincitore in proprietà della stazione appaltante e l'affidamento
al vincitore, a trattativa privata, dei successivi livelli di progettazione;
l'aggiudicazione del concorso con le procedure aperte; la possibilità di
procedere, in caso d'intervento di particolare rilevanza e complessità, allo
svolgimento di un concorso articolato in due gradi; i contenuti del bando per il
concorso di progettazione.
Ad avviso del ricorrente, queste disposizioni danno luogo a una prima questione
di costituzionalità perché sono in conflitto con la disciplina fissata dal
codice dei contratti pubblici, adottato con decreto legislativo 12 aprile 2006,
n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), prevedendo tempi e modalità
diversi rispetto a quelli della legge statale in materia di procedure
concorsuali di idee e di progettazione, quali delineati dal citato codice (artt.
4, comma 3, e 99 e seguenti). La disciplina in oggetto rientrerebbe nell'ambito
materiale della «tutela della concorrenza» e, dunque, spetterebbe allo Stato in
via esclusiva adottare le relative disposizioni legislative. La circostanza che
la legge regionale riguardi gli appalti sotto soglia non rivestirebbe alcun
rilievo, poiché anche questi cadrebbero, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, nella sfera di competenza statale.
1.2. – Con l'art. 8 della legge della Regione Puglia n. 14 del 2008 (rubricato
«Concorsi di progettazione banditi da privati») è stato previsto che «ai
concorsi di progettazione banditi da privati, o comunque da soggetti non tenuti
al rispetto della legislazione statale in materia di contratti pubblici di
lavori e servizi, oltre alle disposizioni di cui agli articoli 5 e 6, si
applicano le ulteriori prescrizioni di cui al presente articolo». In
particolare, si è stabilito che il bando richieda che «il progetto sia
accompagnato da una dettagliata relazione a firma del progettista che asseveri
ai sensi di legge la conformità delle opere da realizzare agli strumenti
urbanistici adottati o approvati» ed «un elaborato che documenti il principio
dell'accessibilità quale criterio progettuale». Si è previsto, inoltre, che «in
caso di concorsi a procedura ristretta il numero non può essere inferiore a
sei».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, tale disposizione dà luogo
a una seconda questione di costituzionalità. Essa obbliga soggetti privati
esclusi dall'applicazione del codice dei contratti pubblici a seguire la
procedura concernente i concorsi di progettazione e sconfina nell'area «esclusa
dalle prerogative legislative regionali caratterizzata dagli “aspetti afferenti
a rapporti che presentano prevalentemente natura privatistica”», la quale va
ricondotta all'ambito materiale dell'ordinamento civile (art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.).
1.3. – L'art. 16 della legge della Regione Puglia n. 14 del 2008 stabilisce che,
«con regolamento, da emanare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, sono dettate le modalità di attuazione delle disposizioni
di cui alla presente legge».
Per il ricorrente, tale disposizione, violando l'art. 4, comma 3, del d.lgs. n.
163 del 2006, consente alla Regione Puglia di adottare un regolamento in materia
ricadente nella potestà legislativa esclusiva dello Stato (con violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost.).
2. – Si è costituita in giudizio la Regione Puglia, concludendo per la
declaratoria di inammissibilità o di non fondatezza del ricorso.
2.1. – In ordine alla prima questione, la difesa regionale sostiene che la
disciplina adottata negli artt. 5-7 della legge regionale impugnata non si pone
in contrasto con il codice dei contratti pubblici, ma mira ad estendere talune
regole previste da questo per gli appalti sopra-soglia (artt. 99-109 del d.lgs.
n. 163 del 2006) agli appalti sotto-soglia (ai quali la disciplina statale
dedica soltanto l'art. 110 e, per rinvio, l'art. 57, comma 6, del citato
codice). Essa rileva che, pur spettando allo Stato la competenza a legiferare
nell'ambito materiale della tutela della concorrenza, alle Regioni non è
precluso qualsiasi residuo margine di intervento, potendo le stesse adottare
normativa di dettaglio con effetti pro-concorrenziali, volta, dunque, ad elevare
ulteriormente, rispetto alla disciplina statale, la tutela della concorrenza. Le
impugnate disposizioni della legge Regione Puglia n. 14 del 2008 perseguirebbero
proprio tale finalità.
2.2. – In relazione alla seconda questione, la difesa regionale sostiene, da un
lato, che l'art. 8 deve essere letto congiuntamente con il successivo art. 10,
relativo alla riduzione «premiale» di oneri di urbanizzazione, limitandosi a
prevedere incentivi per la volontaria adozione del modulo concorsuale da parte
di soggetti che non vi sarebbero obbligati; dall'altro, che tale norma premiale,
finalizzata a favorire l'adozione di buone pratiche urbanistiche da parte dei
privati, va ricondotta alla materia del governo del territorio e non a quella
dell'ordinamento civile, non incidendo essa su alcun rapporto contrattuale,
pubblico o privato, ma limitandosi a concedere incentivi a soggetti che
volontariamente propendono per l'utilizzazione di tale procedura.
2.3. – Circa la terza questione, la difesa regionale ritiene infondata per due
ragioni la censura che investe l'art. 16 della legge regionale: da un lato, la
Regione sarebbe legittimata ad adottare, con proprio regolamento, la disciplina
di dettaglio anche in ambiti materiali ricadenti nella tutela della concorrenza,
nel caso in cui tale disciplina abbia finalità pro-concorrenziali; dall'altro,
poiché la legge regionale non contiene disposizioni riconducibili all'ambito
materiale dell'ordinamento civile, bensì afferenti al governo del territorio, la
Regione sarebbe titolare della potestà regolamentare.
3. – Nell'imminenza dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato memoria, ribadendo quanto sostenuto nel ricorso.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 5, comma 2, e degli articoli 6, 7, 8 e
16 della legge della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14 (Misure a sostegno
della qualità delle opere di architettura e di trasformazione del territorio),
per contrasto con gli artt. 114 e 117, secondo comma, lettere e) e l), della
Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, le disposizioni impugnate, ricadendo negli ambiti
materiali della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile,
riconducibili alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo
comma, lettere e) e l), Cost.), non avrebbero potuto essere adottate dalla
Regione, esulando dalla sua potestà legislativa.
2. – Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2, e degli
artt. 6, 7 e 8 della legge della Regione Puglia n. 14 del 2008 sono fondate.
3. – Le disposizioni della legge regionale sui concorsi di idee e di
progettazione concernenti i contratti sotto-soglia – che sono oggetto della
prima questione – ricadono nell'ambito materiale della tutela della concorrenza.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, l'intera disciplina delle procedure
ad evidenza pubblica è riconducibile alla tutela della concorrenza, con la
conseguente titolarità della potestà legislativa, in via esclusiva, allo Stato.
Al fine dell'individuazione dell'ambito materiale della tutela della
concorrenza, non ha rilievo la distinzione tra contratti sopra-soglia e
sotto-soglia, perché tale materia «trascende ogni rigida e aprioristica
applicazione di regole predeterminate dal solo riferimento, come nella specie,
al valore economico dell'appalto», sicché «anche un appalto che si pone al di
sotto della rilevanza comunitaria può giustificare un intervento unitario da
parte del legislatore statale» (sentenze n. 160 del 2009 e n. 401 del 2007).
Né si può sostenere che la Regione sia legittimata ad adottare disposizioni
legislative con effetti pro-concorrenziali, volte ad elevare la protezione della
concorrenza. Infatti, secondo la giurisprudenza di questa Corte, il legislatore
regionale può legittimamente adottare, in ordine alle procedure ad evidenza
pubblica, disposizioni con effetti pro-concorrenziali esclusivamente nelle
ipotesi – diverse dal caso in esame – in cui esso possa vantare un autonomo
titolo di legittimazione (sentenza n. 160 del 2009) e «tali effetti siano
indiretti e marginali e non si pongano in contrasto con gli obiettivi posti
dalle norme statali che tutelano e promuovono la concorrenza» (sentenza n. 431
del 2007).
L'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. ha conferito allo Stato, in via
esclusiva, il compito di regolare la concorrenza al fine di assicurare una
disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale. L'uniformità rappresenta
un valore in sé perché differenti normative regionali sono suscettibili di
creare dislivelli di regolazione, produttivi di barriere territoriali. La tutela
della concorrenza non può essere fatta per zone: essa, «per sua natura, non può
tollerare differenziazioni territoriali, che finirebbero per limitare, o
addirittura neutralizzare, gli effetti delle norme di garanzia» (sentenza n. 443
del 2007).
Da quanto sin qui rilevato deriva che alle Regioni non è consentito adottare una
disciplina relativa alle procedure ad evidenza pubblica, neppure quando essa
miri a garantire un livello di concorrenza più elevato rispetto a quello
statale.
Va dichiarata, quindi, l'illegittimità costituzionale degli artt. 5, comma 2, 6
e 7 della legge della Regione Puglia n. 14 del 2008.
4. – Quanto alla seconda questione, relativa ai concorsi di progettazione
banditi da privati, non può essere condivisa la tesi che la disciplina dettata
dall'art. 8 della legge regionale abbia carattere premiale ed incentivante e non
investa la materia dell'ordinamento civile.
L'art. 8, comma 1, della legge della Regione Puglia n. 14 del 2008 non
incentiva, ma obbliga. Esso infatti stabilisce che «ai concorsi di progettazione
banditi da privati, o comunque da soggetti non tenuti al rispetto della
legislazione statale in materia di contratti pubblici di lavori e servizi, oltre
alle disposizioni di cui agli artt. 5 e 6, si applicano le ulteriori
prescrizioni di cui al presente articolo». I privati quindi non hanno la
possibilità di aderire volontariamente alla procedura prevista, ma sono
obbligati a far uso della stessa, nel rispetto di tutte le prescrizioni poste
dalla disposizione censurata. Né vi è un collegamento tra la procedura di cui
all'art. 8 della legge regionale ed il meccanismo premiale di cui al successivo
art. 10. Ne consegue che tale normativa introduce una limitazione dell'autonomia
privata.
La disciplina dettata dalla citata disposizione della legge regionale, dunque,
invade la competenza legislativa esclusiva statale nell'ambito materiale
dell'ordinamento civile.
Va dichiarata, pertanto, l'illegittimità costituzionale dell'art. 8 della legge
della Regione Puglia n. 14 del 2008.
5. – La questione relativa all'art. 16 della legge regionale non è fondata.
Ben può la Regione esercitare la potestà regolamentare per attuare le
disposizioni della propria legge, dopo la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 2, e degli artt. 6, 7 e 8 di cui alla presente
sentenza.
Per questi motivi
La CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 5, comma 2, e degli
articoli 6, 7 e 8 della legge della Regione Puglia 10 giugno 2008, n. 14 (Misure
a sostegno della qualità delle opere di architettura e di trasformazione del
territorio);
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 16
della legge della Regione Puglia n. 14 del 2008 promossa, in riferimento agli
artt. 114 e 117, secondo comma, lettere e) e l) della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 2 novembre 2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6
novembre 2009.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
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