TAR ABRUZZO, Pescara, Sez. I - 20 novembre 2009, n.1029

INQUINAMENTO - RIFIUTI - Industrie insalubri - Pianificazione urbanistica - Previsione di distanze minime dagli altri fabbricati - Comune- Potere - Sussistenza - Individuazione di un’apposita area riservata gli insediamenti produttivi - Trattamento preventivo e generalizzato peggiorativo per gli insediamenti insalubri - Illegittimità. Ai sensi del D.M. 2 aprile 1968, il Comune in sede di pianificazione urbanistica ben può stabilire le distanze minime che i singoli insediamenti consentiti (nella specie: impianti di trattamento e smaltimento di rifiuti) debbono rispettare rispetto agli altri fabbricati e ciò anche tenendo conto dell’aspetto sanitario, proprio perché la pianificazione deve essere riassuntiva ed applicativa di tutte le norme che disciplinano l’uso del territorio. Tuttavia, se il Comune individua un’apposita area riservata agli insediamenti produttivi, notoriamente comprensiva delle industrie insalubri,.queste non possono essere oggetto di un preventivo e generalizzato trattamento peggiorativo rispetto agli altri insediamenti consentiti, per di più avulso da qualsiasi valutazione concreta sulla loro effettiva pericolosità. Pres. Zuballi, Est. Ranalli - M. s.r.l. (avv. Cerceo) c. Comune di Rosciano (avv. De Carolis) e altri (n.c.). TAR ABRUZZO, Pescara, Sez. I- 20 novembre 2009, n.1029

N._____/____ REG.SEN.
N. 00240/2009 REG.RIC.
N. 00350/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui seguenti ricorsi riuniti:

1) n.240 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da S.r.l. MB DUMPING GROUND TRATMENT, con sede in Chieti Scalo, in persona dell’amministratore unico, Giuseppe Bellia, rappresentato e difeso dall’avv. Giulio Cerceo, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Pescara, Viale G. D’Annunzio n.142;

contro

- il Comune di Rosciano, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Diego De Carolis, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Pescara, via Pesaro n.54;
- la Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro-tempore, non costituito in giudizio;
- la Provincia di Pescara, in persona del Presidente pro-tempore, non costituito in giudizio;
- la Direzione Parchi, Territorio, Ambiente ed Energia della Regione Abruzzo, in persona del Direttore pro-tempore, non costituito in giudizio;
- l’Ispettorato Dipartimentale delle Foreste di Pescara, in persona del Comandante pro-tempore, non costituito in giudizio;
- il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, in persona del Ministro pro-tempore;
- il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro-tempore, non costituito in giudizio;
- l’A.C.A., Azienda Comprensoriale Acquedottistica S.p.A., in persona del Direttore generale pro-tempore, non costituito in giudizio;


2) n. 350 del 2009 proposto DI GIOVANNI GUIDO, rappresentato e difeso dall’avv. Giulio Cerceo, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Pescara, Viale G. D’Annunzio n.142;

contro

- il Comune di Rosciano, in persona del Sindaco pro-tempore, come sopra rappresentato, difeso e domiciliato;
- la Regione Abruzzo,in persona del Presidente pro-tempore, non costituito in giudizio;
- la Provincia di Pescara, in persona del Presidente pro-tempore, non costituito in giudizio;
- l’Ispettorato Ripartimentale delle Foreste di Pescara, in persona del Comandante pro-tempore, non costituito in giudizio;
- il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, ed il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona dei rispettivi Ministri pro-tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato dell’Aquila, presso il cui Ufficio sono per legge domiciliati;
- l’Azienda U.S.L. di Pescara, in persona del Direttore generale, non costituito in giudizio;

nei confronti di

- l’A.C.A., Azienda Comprensoriale Acquedottistica S.p.A., in persona del Direttore generale pro-tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

a) con il ricorso introduttivo n. 240/2009:

- della deliberazione 26.2.2009 n.8 con cui il Consiglio comunale di Rosciano ha riadottato la variante parziale al p.r.g., limitatamente all’art. 43 bis delle N.T.A.;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e connesso;

b) con i motivi aggiunti al ricorso n.240/2009:

- della deliberazione 23.4.2009 n.36, nella parte in cui è stata definitivamente approvato il suddetto l’art. 43 bis delle N.T.A.;

- dei verbali in data 26.3.2009, 7.4.2009 e 15.5.2009 della conferenza dei servizi;

- della nota 21.4.2009 con cui i tecnici incaricati hanno inviato la relazione sulle controdeduzioni alle osservazioni pervenute, limitatamente a quella relativa all’osservazione della società ricorrente, unitamente alla deliberazione consiliare 23.4.2009, di numero non conosciuto, con cui sono state approvate le controdeduzioni ed i verbali della conferenza dei servizi;

- di ogni altro atto presupposto conseguente e connesso;

c) con il ricorso n. 350/2009:

- della deliberazione 26.2.2009 n.8, con cui il Consiglio comunale di Rosciano ha riadottato la variante parziale al p.r.g., e della deliberazione consiliare 3.4.2009 n.36, di definitiva approvazione, limitatamente all’art. 43 bis delle N.T.A.;

- dei verbali in data 26.3.2009, 7.4.2009 e 15.5.2009 della conferenza dei servizi;

- della nota 21.4.2009 con i tecnici incaricati hanno inviato la relazione sulle controdeduzioni alle osservazioni presentate, limitatamente a quella relativa all’osservazione del ricorrente, unitamente alla deliberazione consiliare di approvazione delle controdeduzioni alle osservazioni presentate ed i verbali della conferenza dei servizi;

- di ogni altro atto presupposto conseguente e connesso;


Visti il ricorsi con i relativi allegati, nonché l’atto con cui sono stati proposti motivi aggiunti di impugnazione al ricorso n. 240/2009;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rosicano;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per le politiche agricole e forestali e del Ministero per i beni e le attività culturali sul secondo ricorso;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive ragioni;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del 5 novembre 2009, il Cons. Luigi Ranalli ed uditi i difensori delle parti, come da relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

I.- Il Consiglio comunale di Rosciano, con deliberazione 26.2.2009 n.8, ha riadottato la variante parziale al p.r.g. per l’area tratturale e le zone produttive, inserendo nell’art. 43 bis delle N.T.A., relativo alla zona artigianale e commerciale di espansione D2 in località Pescara Secca e Pescara Secca bis, le distanze minime per l’ubicazione delle industrie insalubri di prima classe ex art. 216 del r.d. n.1265/1934 e demandando alle singole determinazioni del consiglio comunale le distanze minime di ubicazione per le industrie insalubri di seconda classe, in base alle tipologie di intervento.

Acquisiti i pareri della Conferenza dei servizi del 26.3.2009, del 7.4.2009 e del 15.4.2009, la variante è stata definitivamente approvata dal Consiglio comunale con deliberazione 23.4.2009 n.36, dopo aver esaminato e deciso, nella stessa seduta e con deliberazione n.35, le osservazioni pervenute, tenendo conto della relazione 21.4.2009 dei tecnici incaricati della redazione della p.r.g..

La S.r.l. MB Dumping Ground Tratment (di seguito indicata brevemente Dumping), che nel frattempo:

- aveva chiesto l’approvazione del progetto all’uopo predisposto per la lottizzazione delle aree;

- aveva chiesto il rilascio del permesso di costruire un impianto industriale per il trattamento di rifiuti non pericolosi, procedimento archiviato dal Comune il 24.3.2009, su richiesta della società, a causa dell’inoltro della domanda dell’autorizzazione integrata ambientale ai sensi del D.Lg. n.59/2005;

- aveva, altresì, proposto osservazione all’adottato art. 43 bis delle N.T.A., respinta dal Consiglio comunale con la deliberazione n. 35/2009 perché diretta a modificare le N.T.A. in contrasto con la normativa nazionale, regionale e con le normative di tutela dell’ambiente e della salute umana;

considerata la sopravvenuta impossibilità di realizzare l’impianto di trattamento rifiuti per effetto delle distanze stabilite dall’art. 43 bis delle N.T.A., con il primo dei ricorsi in epigrafe indicati (n.240/2009), spedito per la notificazione il 7.5.2009 e depositato il 15 successivo, ha impugnato la deliberazione n.8/2009, limitatamente, appunto, all’art. 43 bis, deducendo:

1) l’incompetenza e, comunque, l’impossibilità per l’Amministrazione comunale di imporre il rispetto di determinate distanze per le industrie insalubri avvalendosi del suo potere di pianificazione urbanistica, perché affatto funzionali all’assetto urbanistico, ma alla tutela della salute umana, non disciplinabile in modo differenziato singolarmente da ogni Comune;

2) l’incompetenza dell’Amministrazione comunale a stabilire le distanze dai centri e dai nuclei abitati per gli impianti di trattamento rifiuti, perché, ai sensi della deliberazione 16.7.2007 n. 294 della Giunta regionale Abruzzo, di approvazione del piano regionale di gestione dei rifiuti, la fascia minima di rispetto deve essere valutata in funzione delle caratteristiche territoriali del sito, della tipologia del centro o nucleo abitato e della tipologia della discarica;

3) la violazione dell’art. 216 del r.d. 27 luglio 1934 n.1265, dell’art. 41 della Cost. ed eccesso di potere per vari profili: l’art. 43 bis fissa le distanze minime senza affatto distinguere la tipologia delle industrie insalubri, ma ciò, oltre a costituire un indebito limite alla libertà di iniziativa economica, contrasta con quella valutazione di pericolosità e di adozione delle conseguenti misure precauzionali espressamente prevista dal menzionato art. 216 del r.d. n. 1265/1934 e, comunque, la fissata distanza minima di 1 Km dai nuclei abitati, di fatto, rende impossibile qualunque realizzazione di siffatti impianti.

Con atto spedito per la notificazione il 10.7.2009 e depositato il 15 successivo, la società Dumping ha impugnato la deliberazione n. 36/2009, di approvazione definitiva, sempre limitatamente all’art. 43 bis delle N.T.A., nonché i verbali della conferenza dei servizi e la deliberazione n.35/2009 di decisione delle osservazioni, riproponendo, quali motivi aggiunti, gli stessi gravami dedotti con il ricorso introduttivo.

Inoltre, sia con il ricorso introduttivo che con i motivi aggiunti è stata chiesta anche la condanna del Comune al risarcimento dei danni subiti e consistenti nelle spese sostenute per la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, per l’esecuzione dei sondaggi e dello studio particolareggiato di valutazione di impatto ambientale (circa 1,5 milioni di Euro), del mancato utile conseguito (circa 30 milioni di Euro) e delle spese sostenute per il mancato impiego delle maestranze.

II- Di Giovanni Guido, quale proprietario dei terreni su cui la società Dumping dovrebbe realizzare l’impianto di trattamento rifiuti non pericolosi, giusta diritto di opzione di vendita concesso con scrittura privata del 4.8.2008, dopo aver premesso di aver anch’egli inviato la propria osservazione, poi respinta con la deliberazione n.35/2009, con il secondo dei ricorsi in epigrafe indicati (n.350/2009) ha impugnato le deliberazioni n.8/2009 e n. 36/2009, limitatamente all’art. 43 bis delle N.T.A., nonché i verbali della conferenza dei servizi e la deliberazione n.35/2009, deducendo gli stessi motivi di gravame del primo ricorso e chiedendo, a sua conclusione, la condanna del Comune al risarcimento dei danni.

III- La difesa del Comune di Rosciano ha chiesto che entrambi i ricorsi siano respinti in quanto infondati, all’uopo depositando la relazione del Responsabile dell’area urbanistica del Comune e replicando ai dedotti gravami ed eccependo, altresì, l’inammissibilità del secondo ricorso dal momento che il ricorrente Di Giovanni Guido fa valere solo un’aspettativa su un diritto di credito.

La difesa del Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali e del Ministero per i beni e le attività culturali, con l’unico atto di costituzione in giudizio sul secondo ricorso, ne ha eccepito il difetto di legittimazione passiva, chiedendo la loro estromissione dal giudizio.

DIRITTO

I- Ai sensi dell'art.52 del R.D. 17 agosto 1907, n.642, richiamato dall'art.19 della legge 6 dicembre 1971, n.1034, i due ricorsi vanno riuniti ai fini della decisione con unica sentenza, attesa l'evidente connessione oggettiva e soggettiva.

II- Preliminarmente va disposta l’estromissione dal giudizio del Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali e del Ministero per i beni e le attività culturali, in quanto non intervenuti negli atti impugnati, né la loro eventuale posizione di controinteressati risulta evidente dagli atti stessi.

Nel merito, i due ricorsi possono essere congiuntamente esaminati, essendo identici i relativi motivi di impugnazione, compresi quelli aggiunti al primo ricorso.

II- Le N.T.A. della variante parziale definitivamente approvata dal Consiglio comunale di Rosciano con deliberazione n.36/2009, dopo aver disciplinato nell’art. 42 gli interventi nelle zone produttive D1 di completamento e nell’art. 43 gli interventi nelle zone produttive D2 di espansione, nell’art.43 bis, relativo alle zone produttive di espansione nelle località Pescara Secca e Pescara Secca bis - fissati, in generale, i parametri edilizi da rispettare, tra cui il distacco minimo dai confini di m 10,00 e dai fabbricati di m 20,00 - a differenza di quanto disposto nella precedente adozione con lo stesso art. 43 bis e nei suddetti, precedenti artt. 42 e 43, ha inserito i seguenti commi:

- “Gli interventi ricompresi nell’elenco delle lavorazioni insalubri di prima classe di cui all’art. 216 del testo unico delle leggi sanitarie devono essere ubicati alle seguenti distanze: minimo Km 1 (misurato dal limite esterno della recinzione che delimita l’intervento) dalle zone residenziali individuate nelle tavole di piano come zona B di ristrutturazione e di completamento e zona C di espansione; a distanza di sicurezza (minimo 700 metri misurati dal limite esterno della recinzione che delimita l’intervento) dal più vicino insediamento rurale regolarmente abitato o adibito a lavorazioni agricole e/o ad allevamento; Km 1 (misurato dal limite esterno della recinzione che delimita l’intervento) da impianti adibiti allo sport, ad attività ricreative, a campeggi, villaggi turistici ed alberghieri”

- “Per gli interventi ricompresi nell’elenco delle lavorazioni insalubri di seconda classe di cui all’art. 216 del testo unico delle leggi sanitarie il rispetto delle distanze di cui al comma precedente dovrà essere valutato dal consiglio comunale in base alla tipologia dell’intervento”.

Ciò premesso, ad avviso del Collegio sussiste l’immediata lesività della disciplina, come sopra imposta per le industrie insalubri: infatti, anche se si tratta di norma regolamentare suscettibile di ripetuta applicazione nel tempo con successivi e specifici atti, l’elevato ampliamento, ex novo disposto, delle distanze minime necessarie per l’insediamento delle suddette industrie, attua, di fatto e rispetto alla disciplina previgente, una sopravvenuta, diretta e consistente riduzione anche della potenzialità edificatoria della zona produttiva di riferimento (e ciò riguarda anche il ricorrente Di Giovanni Guido, pur sempre proprietario delle aree così disciplinate), limitazione più volte ritenuta idonea dalla giurisprudenza amministrativa a giustificare l’immediata impugnazione delle disposizioni di piano regolatore.

Nel merito, il Collegio considera che, ai sensi del D.M. 2 aprile 1968, il Comune in sede di pianificazione urbanistica ben può stabilire le distanze minime che i singoli insediamenti consentiti debbono rispettare rispetto agli altri fabbricati e ciò anche tenendo conto dell’aspetto sanitario, proprio perché la pianificazione deve essere riassuntiva ed applicativa di tutte le norme che disciplinano l’uso del territorio: si può, eventualmente, dubitare della loro logicità o legittimità, per violazione di altre norme prevalenti, non del potere comunale di stabilirle.

Il primo motivo di gravame è, dunque, infondato.

La circostanza che l’art. 43 bis non abbia tenuto conto della normativa regionale sulla realizzazione degli impianti di trattamento e smaltimento rifiuti, non comporta affatto che questa normativa, qualora effettivamente prevalente e diversa rispetto alla pianificazione comunale, non debba essere applicata: trattandosi, pertanto, di una omessa eccezione affatto espressamente esclusa, il gravame risulta infondato, né il Collegio si può sostituire al potere di pianificazione comunale, assumendo, di fatto, poteri di amministrazione attiva con l’introduzione in via giudiziaria della richiesta eccezione.

Fondato, si appalesa, invece, il terzo motivo di impugnazione.

L’individuazione di una apposita area riservata agli insediamenti produttivi, notoriamente comprensiva delle industrie insalubri, deve essere effettuata anche tenendo della loro pericolosità per l’abitato circostante: di conseguenza, la fissazione di specifiche distanze minime da altri centri o nuclei abitati, di gran lunga superiori ai distacchi stabiliti dal D.M. 2 aprile 1968, si pone in contraddizione logica con la scelta di destinare, appunto, quella particolare zona del territorio comunale ad attività produttive.

Più correttamente, se le industrie insalubri non possono essere ubicate in una determinata zona del territorio comunale, va a ciò riservata altra parte idonea dello stesso territorio, ma, se vi possono essere ubicate, non possono essere oggetto di un preventivo e generalizzato trattamento peggiorativo rispetto agli altri insediamenti consentiti, per di più avulso da qualsiasi valutazione concreta sulla loro effettiva pericolosità, cioè di volta in volta desunta dalla particolare tipologia e modalità dell’attività che si intende ivi insediare, congiunta all’esame degli eventuali accorgimenti tecnici diretti a renderla compatibile con l’ambiente circostante e direttamente proponili in progetto o imponibili dal Comune stesso in sede di loro approvazione, come appunto previsto dall’art. 216 del r.d. n.1265/1934.

Entrambi i ricorsi, unitamente ai motivi aggiunti, vanno dunque, accolti.

Di contro, le domande di risarcimento danni, proposte con entrambi, vanno respinte.

Le voci di danno indicate nel ricorso proposto dalla Dumping attengono, più correttamente, ad un eventuale diniego di approvazione del piano di lottizzazione e del permesso di costruire l’impianto di trattamento rifiuti non pericolosi, allo stato non ancora intervenuti e non essendo affatto certo che sarebbero stati senz’altro tempestivamente approvati anche senza e prima della modifica apportata all’art. 43 bis delle N.T.A., mentre il danno lamentato nel secondo ricorso, proposto da Guido Di Giovanni, non è suffragato da alcun principio di prova né sull’”an” né sul “quantum”.

III- Le spese di giudizio seguono la soccombenza nei confronti del Comune di Rosciano e sono liquidate negli importi in dispositivo indicati, mentre possono essere integralmente compensate nei confronti delle altre parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, previa loro riunione:

- accoglie il ricorso n.240/2009, ed i relativi motivi aggiunti, proposti dalla MB Dumping Ground Tratment S.r.l., nonché il ricorso n. 350/2009 proposto da Guido Di Giovanni e, per l’effetto annulla l’art. 43 bis delle N.T.A. della variante parziale al p.r.g., riadattata e definitivamente approvata dal Consiglio comunale di Rosciano, rispettivamente con le deliberazioni 26.2.2009 n.8 e 23.4.2009 n. 36, limitatamente ai due commi relativi alle industrie insalubri di prima e di seconda classe di cui all’art. 216 del r.d. n.1265/1934;

- respinge la domanda di risarcimento danni proposta con entrambi i ricorsi;

- estromette dal giudizio relativo al secondo ricorso il Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali ed il Ministero per i beni e le attività culturali.

Condanna il Comune di Rosciano al pagamento della somma di Euro 2000,00 (duemila/00) a favore della ricorrente MB Dumping Ground Tratment S.r.l. ed al pagamento della somma di Euro 2000,00 (duemila/00) a favore del ricorrente Guido Di Giovanni, per spese di giudizio, integralmente compensate nei confronti delle altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Pescara, nella camera di consiglio del 5 novembre 2009, con l’intervento di:

Umberto Zuballi, Presidente

Dino Nazzaro, Consigliere

Luigi Ranalli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE                                         IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il ___________________
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO

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