TAR CALABRIA, Catanzaro, Sez. I - 29 aprile 2009, n. 360

BENI CULTURALI ED AMBIENTALI - Nulla osta paesaggistico - Potere di annullamento ministeriale - Controllo di legittimità - Motivazione generica e vaga - Illegittimità. Il potere di annullamento ministeriale di un nulla osta paesaggistico rilasciato per la realizzazione di un intervento edilizio in zona vincolata, pur non comportando un riesame complessivo delle valutazioni tecnico discrezionali compiute dall’ente territoriale competente, tale da consentire la sovrapposizione o la sostituzione di una valutazione di merito del Ministero a quella compiuta in sede di rilascio dell'autorizzazione, si estrinseca in un controllo di legittimità e si estende a tutte le ipotesi riconducibili all'eccesso di potere, con la conseguente possibilità per il Ministero di espletare un puntuale e penetrante sindacato sull'esercizio delle funzioni amministrative connesse al potere autorizzatorio (tra le tante Tar Catanzaro 3.11.2006 n. 1274). Con particolare riferimento all'esercizio del potere in esame ed alla relativa motivazione, in termini generali va però ribadito che è illegittimo il provvedimento ministeriale di annullamento di un nulla osta paesaggistico che rechi una motivazione generica e vaga, valevole per una serie indefinita di casi (Cds sez. VI 29.1.2002 n. 477). Pres. Mastrocola, Est. Ruiu - F. s.r.l. (avv. Laria) c. Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali (Avv. Stato) - T.A.R. CALABRIA, Catanzaro, Sez. I - 29/04/2009, n. 360
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 00360/2009 REG.SEN.
N. 01184/2007 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1184 del 2007, proposto da:
F.A.F.F. Srl, rappresentata e difesa dall'avv. Rosa Maria Laria, con domicilio eletto presso Rosa Maria Laria in Catanzaro, Vico 3^ Gelso Bianco N.12;
 

contro
 

Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distr.le di Catanzaro, domiciliata per legge in Catanzaro, via G.Da Fiore; Direzione Regionale Beni Culturali e Paesaggistici Calabria, Soprintendenza Beni Architettonici e Paesaggio Calabria;
 

per l'annullamento
 

del decreto n. 32 bis del 26.7.2007, con il quale il Soprintendente per i Beni Architettonici e per il Paesaggio per la Calabria, ha annullato il provvedimento prot. gen. n. 11315 del 11.6.2007 dell’Amministrazione Provinciale di Vibo Valentia con cui si autorizzava la ditta F.A.F.F. Srl a realizzare due fabbricati nel Comune di Ricadi e di ogni atto preordinato, antecedente, connesso o consequenziale.

Con motivi aggiunti depositati il 15.5.2008

Della nota prot. 722/P del 25.2.2008, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali - Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio per la Calabria - Cosenza e di ogni altro atto preordinato, antecedente, connesso e consequenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27/02/2009 il dott. Giovanni Ruiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 

FATTO
 

Con nota n.10850 del 2.4.2007, la ricorrente trasmetteva all'Amministrazione Provinciale di Vibo Valentia, per l'acquisizione del nulla osta paesaggistico ed ambientale, la documentazione relativa al progetto per la costruzione di 2 fabbricati adibiti ad appartamenti vacanza da realizzarsi in S.Maria di Ricadi, località Fortino.

Il Servizio Tutela e Valorizzazione Ambientale dell'Amministrazione Provinciale di Vibo Valentia, con provvedimento del 14.6.2007 rilasciava alla ricorrente il nulla osta paesaggistico ed ambientale. Detto nulla osta veniva trasmesso dall’Amministrazione Provinciale, con l’allegata relazione istruttoria e con il progetto di lottizzazione, alla Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio per la Calabria. Con l’impugnato decreto n. 32 bis del 27.7.2007 la Soprintendenza annullava l’autorizzazione paesaggistica concessa dall’Amministrazione Provinciale.

Con ricorso depositato il 20.11.2007 la ricorrente impugnava tale provvedimento di fronte al Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, deducendo i seguenti motivi.

a) Violazione e falsa applicazione degli artt. 146 e 159 del Dlgs 22.1.2004 n.42. Eccesso di potere per sviamento e illogicità manifesta in relazione alla specifica finalità della procedura in esame; Eccesso di potere per contraddittorietà e per motivazione errata e carente; Violazione e falsa applicazione del Dpcm.12.12.2005; Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 comma 1 legge 241/90 per difetto di motivazione ; Violazione dei principi che presiedono il buon andamento dell’amministrazione; Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti; eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione delle norme sul giusto procedimento; Eccesso di potere per incoerenza, irragionevolezza e contraddittorietà manifesta con precedenti atti dell’amministrazione. Difetto di istruttoria.

La ricorrente lamenta che la verifica della compatibilità dell’opera con i valori paesaggistici, ai sensi dell’art. 159 Dlgs 42/2004, sia stata effettuata con valutazioni esclusivamente di merito, che si sono sovrapposte alla valutazione dell’ente competente al rilascio dell’autorizzazione, traducendosi in un inammissibile nuovo sindacato sull’istanza, effettuato senza una approfondita analisi dei progetti e verifica dello stato dei luoghi.

Il decreto impugnato risulterebbe quindi viziato sia da violazione e falsa applicazione della norma citata, sia da difetto di istruttoria, non essendosi proceduto ad alcuna seria, precisa e puntuale verifica della compatibilità paesaggistica ed ambientale della lottizzazione con i valori paesistici tutelati.

Con ordinanza n. 884 del 13.12.2007 questo Tribunale accoglieva, ai fini del riesame, l’istanza di sospensione del provvedimento impugnato.

In data 25.2.2008, con nota del Ministero per i Beni e le Attività Culturali - Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio per la Calabria - Cosenza, veniva effettuato il riesame ordinato dal Tribunale.

Con ricorso depositato il 15.5.2008 la ricorrente proponeva ricorso per motivi aggiunti contro la nota sopracitata.

Si è costituito il Ministero per i Beni e la Attività Culturali, resistendo al ricorso.

Alla pubblica udienza del 29 febbraio 2007 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
 

DIRITTO
 

Il ricorso è fondato, sotto l’assorbente profilo dei dedotti vizi di difetto di istruttoria e motivazione.

Il potere di annullamento ministeriale di un nulla osta paesaggistico rilasciato per la realizzazione di un intervento edilizio in zona vincolata, per costante giurisprudenza di questo Tribunale, pur non comportando un riesame complessivo delle valutazioni tecnico discrezionali compiute dall’ente territoriale competente, tale da consentire la sovrapposizione o la sostituzione di una valutazione di merito del Ministero a quella compiuta in sede di rilascio dell'autorizzazione, si estrinseca in un controllo di legittimità e si estende a tutte le ipotesi riconducibili all'eccesso di potere, con la conseguente possibilità per il Ministero di espletare un puntuale e penetrante sindacato sull'esercizio delle funzioni amministrative connesse al potere autorizzatorio (tra le tante Tar Catanzaro 3.11.2006 n. 1274). Con particolare riferimento all'esercizio del potere in esame ed alla relativa motivazione, in termini generali va però ribadito che è illegittimo il provvedimento ministeriale di annullamento di un nulla osta paesaggistico che rechi una motivazione generica e vaga, valevole per una serie indefinita di casi (Cds sez. VI 29.1.2002 n. 477).

Nel caso in esame, l’impugnato provvedimento di annullamento difetta in maniera evidente di motivazione e di istruttoria.

In particolare, a fronte della relazione istruttoria che accompagna l’annullato nulla osta provinciale, la Soprintendenza non ha effettuato in concreto alcuna valutazione sull’impatto ambientale del piano di lottizzazione, omettendo di specificare in che modo quest’ultimo (e la relativa autorizzazione)“determinerebbe un blocco visivamente condizionante lo stato dei luoghi, già oggetto di trasformazione. Considerato che l’intervento per composizione dimensionale della realizzazione e scelta tipologica adottata, non può considerarsi idoneo per la peculiaretà e le caratteristiche dell’ambito in rapporto alla localizzazione protetta….”. Il provvedimento continua affermando la necessità di una rielaborazione del progetto e conclude affermando che il nulla osta provinciale è viziato da eccesso di potere sotto il profilo della carenza, contraddittorietà e incongruità della motivazione e violazione di legge.

In realtà la soprintendenza opera una sostituzione, con formule apodittiche, delle proprie valutazioni di merito a quelle della Provincia di Vibo Valentia, senza esaminare in concreto le caratteristiche dell’opera autorizzata.

Il provvedimento di annullamento risulta quindi viziato dalla mancanza dell’individuazione in concreto dei vizi del nulla osta, non risultando in alcun modo puntualmente confutate le valutazioni della Provincia sulla conformità al vincolo paesaggistico dell’opera.

Infatti, la motivazione dell’annullamento pur concretizzandosi in censure formalmente di legittimità (carenza, contraddittorietà della motivazione e da violazione di legge), è basata in realtà sulla considerazione, generica e non sufficientemente motivata, che l’autorizzazione violerebbe l’art. 159 del Dlgs 42/2004, derogando illegittimamente al vincolo paesaggistico, permettendo la realizzazione di un’opera che trasformerebbe irrimediabilmente il paesaggio circostante. Si tratta di una motivazione standardizzata potenzialmente valevole per una serie indefinita di casi, che sostituisce, illegittimamente la valutazione di merito della soprintendenza a quella dell’ente autorizzatore.

Il ricorso introduttivo è quindi fondato e deve essere accolto, con il conseguente annullamento del decreto 32 bis del 26.7.2007 della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio per la Calabria.

Si può passare ora all’esame del ricorso per motivi aggiunti.

In sede cautelare questo Tribunale aveva ordinato all’Amministrazione, con ordinanza del 13.12.2007 n. 884, il riesame del provvedimento di annullamento, “considerato che la motivazione del provvedimento di annullamento deve essere rimodulata alla luce della documentazione presentata dalla ricorrente e dello stesso nulla osta provinciale, con particolare riferimento alla parte relativa all’impatto delle costruzioni dal punto di vista visivo.”

In realtà la nota 722/P del 25.2.2008 della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio per la Calabria, più che eseguire un riesame della fattispecie, si configura come una sorta di memoria difensiva ove l’Amministrazione integra le memorie già depositate, in base ai rilievi effettuati dal Tar in sede cautelare. La ricorrente ha comunque impugnato tale nota con ricorso per motivi aggiunti. La nota non ha, in tutta evidenza carattere provvedimentale, per cui l’impugnazione con motivi aggiunti può essere riferita solo alla parziale integrazione motivazionale presente nella nota. Il Collegio non ritiene necessario valutare l’ammissibilità di tale integrazione, in quanto la nota citata riproduce, sostanzialmente, i vizi della motivazione originaria. In particolare il vizio di motivazione ed istruttoria viene riconfermato, in quanto la nota si limita a fare riferimento alla primarietà rispetto a qualsiasi altro interesse dell’esigenza di rispetto e di conservazione dei valori ambientali, continuando ad omettere qualsiasi riferimento specifico all’autorizzazione provinciale ed alla relativa relazione istruttoria, che vengono citate solo per supportare affermazioni generiche e, comunque, di merito, relative al mancato inserimento visivo degli edifici nell’attuale contesto abitativo e alla mancanza di adeguamento del progetto alla “strutturazione dei luoghi viciniori”. Mancano, ritiene il Collegio, delle censure puntuali all’autorizzazione provinciale ed alla relazione istruttoria. In particolare i vizi riscontrati dalla Soprintendenza appaiono basati su una rilettura “a posteriori” della relazione istruttoria del responsabile del procedimento, che viene giudicata illegittima in base a valutazioni di merito, sovrapposte dalla Soprintendenza a quelle dell’ente titolare del potere autorizzativo. In particolare ciò si evince a pagina 2 della nota citata, dove si afferma che dalla relazione “non si evincono i necessari adeguamenti di compenso con la strutturazione dei luoghi viciniori, edificati e non, che garantisca il completamento delle variazioni di inserimento ambientale nel contesto”.

Alla luce di quanto sopra riportato, il Collegio ritiene che l’ordinato riesame si sia concretizzato in una memoria volta, principalmente, ad affermare che nel provvedimento originario fosse già presente una motivazione adeguata e ad esplicarne alcune parti. Conseguentemente, con l’impugnata nota del 25.2.2008 l’Amministrazione non ha eseguito il riesame ordinato dal Tribunale, limitandosi a specificare ulteriormente le sue difese e replicando comunque i vizi da cui era affetto l’originario provvedimento di annullamento, con particolare riferimento al difetto di istruttoria e di motivazione.

Alla luce di quanto sopra riportato, il ricorso per motivi aggiunti è fondato e deve essere accolto con il conseguente annullamento della nota 722/P del 25.2.2008 della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio per la Calabria.

Sono fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Deve essere invece dichiarata inammissibile la domanda di risarcimento danni presentata con il ricorso introduttivo, per assoluta genericità.

Si ravvisano giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese di giudizio.
 

P.Q.M.
 

Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, Sede di Catanzaro, Sezione Prima, pronunciandosi sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, li accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Dichiara inammissibile la domanda di risarcimento dei danni.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 27/02/2009 con l'intervento dei Magistrati:

Cesare Mastrocola, Presidente

Concetta Anastasi, Consigliere

Giovanni Ruiu, Primo Referendario, Estensore

IL PRESIDENTE
L'ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/04/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO

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