TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. I - 6 luglio 2009, n. 3733

RIFIUTI - Attività di recupero - Inibitoria ex art. 216 c. 4 d.lgs. n. 152/2006 - Contrasto con le norme tecniche e con le norme vigenti a tutela della salute dell’uomo e dell’ambiente - Compatibilità urbanistica - Rilevanza - Fondamento. L’inibitoria dell’attività di recupero di rifiuti ex art. 216, c. 4 d.lgs. n. 152/2006 può intervenire non solo nel caso di inosservanza delle norme tecniche sulle quantità ed i tipi di rifiuti recuperabili, ma anche nell’ipotesi di contrasto dell’attività di recupero dei rifiuti con le norme vigenti in materia di tutela della salute dell’uomo e dell’ambiente, come si evince dal combinato disposto dell’art. 216, comma 2, lett. a), del d.lgs. n. 152/2006 e dell’art. 1, comma 3, del d.m. 5 febbraio 1998. La compatibilità urbanistica dell’impianto, benché non espressamente contemplata dalle prefate disposizioni, non può non costituire presupposto per il legittimo esercizio dell’attività di recupero dei rifiuti, atteso che deve essere qualificato sicuramente pericoloso per la preservazione dell’ambiente circostante un impianto che, sebbene rispetti le specifiche tecniche del caso, si ponga in dissonanza con la destinazione urbanistica dell’area. Tale interpretazione è l’unica possibile per rendere coerente la procedura semplificata di cui agli artt. 214 e ss. del d.lgs. n. 152/2006 con quella ordinaria di cui al precedente art. 208, nel quale si fa espresso riferimento all’esigenza di documentare la conformità del progetto (di impianto) alla normativa urbanistica ed alla valutazione, in sede di conferenza di servizi, della compatibilità dello stesso “con le esigenze ambientali e territoriali”. Tale giudizio di compatibilità, attenendo all’attività concretamente esercitata ed all’impianto condotto, deve essere ripetuto ogni cinque anni in occasione del rinnovo della comunicazione di avvio, e deve assumere come parametro la disciplina urbanistica in vigore, prescindendo dall’eventuale conformità alla normativa urbanistica applicabile al momento del primitivo insediamento, nonché dal titolo edilizio rilasciato illo tempore per la realizzazione del manufatto. Pres. Guida, Est. Guarracino - S.A. (avv.ti Militerni e Militerni) c. Provincia di Napoli (avv.ti Scetta e Cristiano) e Comune di Napoli (avv.ti Tarallo, Accattatis Chalons d’Oranges, Andreottola, Carpentieri, Crimaldi, Cuomo, Furnari, Pizza, Pulcini, Ricci e Romano). T.A.R. CAMPANIA, Napoli, Sez. I - 06/07/2009, n. 3733
 

N. 03733/2009 REG.SEN.
N. 05008/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 5008 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Ditta individuale Solombrini Antonio, in persona del titolare pro tempore sig. Solombrini Antonio, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucio Militerni e Gianluca Militerni, presso il cui studio elettivamente domicilia in Napoli, via G. Orsini n. 40;

contro

- Provincia di Napoli, in persona del presidente pro tempore della giunta provinciale, rappresentato e difeso dagli avvocati Luciano Scetta e Giuseppe Cristiano, con domicilio eletto in Napoli, piazza Matteotti n. 1;
- Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giuseppe Tarallo, Barbara Accattatis Chalons d’Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci e Gabriele Romano, ed elettivamente domiciliato in Napoli alla Piazza Municipio - Palazzo San Giacomo presso l’Avvocatura Municipale;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

quanto al ricorso introduttivo: del provvedimento prot n. 70040 X7 del 24.7.2008 della Provincia di Napoli, con il quale la ricorrente è stata diffidata dalla prosecuzione dell'attività di recupero dei rifiuti non pericolosi, di cui alla comunicazione di rinnovo dell'attività presso l'impianto sito in Napoli alla via Arenaccia 153, con conseguente cancellazione della posizione n. 173 A dal Registro delle Imprese, ai sensi e per gli effetti degli artt. 214 e 216 del d.lgs. 152/2006, come modificato dal d.lgs. 4/2008; nonché di tutti gli altri atti preordinati, connessi e consequenziali;

quanto al ricorso per motivi aggiunti: della determinazione dirigenziale prot. gen. n. 138 determinazione n. 11232 del 26.9.2008, emessa dalla Provincia di Napoli, con la quale è stata vietata alla ricorrente la continuazione dell'attività di recupero e messa in riserva dei rifiuti non pericolosi presso l'impianto sito in Napoli alla via Arenaccia 135, con conseguente cancellazione della posizione n. 173 A dal Registro delle Imprese, ai sensi e per gli effetti degli artt. 214 e 216 del d.lgs. 152/2006, come modificato dal d.lgs. 4/2008; nonché di tutti gli altri atti preordinati, connessi e consequenziali

Visto il ricorso con i relativi allegati, integrato da motivi aggiunti;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione Provinciale di Napoli;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Data per letta nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2009 la relazione del dott. Francesco Guarracino e uditi i difensori delle parti come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 

FATTO
 

Con ricorso notificato il 17-22 settembre 2008 e depositato il 6 ottobre 2008 la ditta individuale Solombrini Antonio ha impugnato la nota prot. gen. 70040 del 24 luglio 2008 della Direzione amministrativa ambiente della Provincia di Napoli recante “diffida al prosieguo dell’attività di recupero dei rifiuti non pericolosi di cui alla comunicazione di rinnovo dell’attività prot. 52404 del 04/06/2008 integrata con la documentazione del 14/07/08, assunta al prot. n. 66809 del 14/07/08”, nonché comunicazione di avvio del procedimento di divieto di prosecuzione dell’attività di recupero di rifiuti non pericolosi e cancellazione dall’apposito registro delle imprese di cui all’art. 216 d.lgs. 152/06.

Con motivi aggiunti, notificati il 30-31 ottobre 2008 e depositati il 6 novembre 2008, ha impugnato la determinazione dirigenziale n. 11232 del 26 settembre 2008, prot. gen. n. 138, della medesima Direzione amministrativa ambiente della Provincia di Napoli, con cui le è stata vietata la continuazione dell’attività di recupero e messa in riserva dei rifiuti non pericolosi presso il predetto impianto, ne è stata disposta la cancellazione della posizione n. 173 A dell’apposito registro delle imprese e le è stato ordinato di conferire immediatamente a ditta autorizzata i rifiuti ancora presenti nell’impianto.

Di tali atti la ricorrente ha chiesto l’annullamento previa sospensione cautelare, con risarcimento dei danni e vittoria di spese, diritti ed onorari di giudizio.

La Provincia di Napoli ha resistito ai ricorsi con memoria.

Il Comune di Napoli si è costituito in giudizio e con successiva memoria ha eccepito il suo difetto di legittimazione passiva.

Con ordinanza n. 3128 del 3 dicembre 2008 la domanda cautelare è stata accolta.

In vista dell’udienza di discussione la ricorrente ha prodotto una memoria illustrativa.

Alla pubblica udienza del 10 giugno 2009 la causa è stata trattenuta in decisione.
 

DIRITTO
 

1. - E’ controversa in giudizio la legittimità di due atti emanati dalla Provincia di Napoli - Direzione amministrativa ambiente nei confronti della ditta individuale Solombrini Antonio, il primo (nota prot. gen. 70040 del 24 luglio 2008), oggetto del ricorso introduttivo, con cui la ditta è stata diffidata dal proseguire l’attività di recupero e messa in riserva di rifiuti non pericolosi espletata in Napoli, via Arenaccia 153 (recte: 135), avvertendola al contempo dell’avvio del procedimento di divieto di prosecuzione dell’attività e di cancellazione dall’apposito registro delle imprese, il secondo (d.d. n. 11232 del 26 settembre 2008), oggetto dei motivi aggiunti, con cui all’esito del predetto procedimento le è stata vietata la continuazione dell'attività, disposta la cancellazione della sua posizione nell’apposito registro delle imprese ex art. 216 d.lgs. 152/06 ed impostole di conferire immediatamente a ditta autorizzata i rifiuti ancora presenti nell’impianto.

In particolare, con la nota prot. gen. 70040 del 24 luglio 2008 l’amministrazione provinciale ha diffidato la ricorrente dal prosieguo dell’attività di recupero dei rifiuti, in quanto la documentazione prodotta dalla ditta in occasione del rinnovo ex art. 216., co. 5, d.lgs. 152/06 della comunicazione di inizio attività era risultata «carente di 1. Certificato di compatibilità urbanistica con l’indicazione dell’inesistenza dei vincoli idrogeologici e con relativa attestazione che l’impianto di recupero non contrasta con le norme e gli strumenti urbanistici del Comune competente per territorio in quanto il CDU del 3 luglio 2008 allegata alla vs nota del 14/07/08, assunta al prot. N. 66809 del 14/07/08, non risulta conforme a quanto richiesto».

La determinazione dirigenziale n. 11232 del 26 settembre 2008, conclusiva del procedimento, le ha vietato la prosecuzione dell’attività di recupero e messa in riserva di rifiuti non pericolosi e ne ha disposto la cancellazione dall’apposito registro delle imprese, sia per «mancato rispetto delle norme urbanistiche in quanto l’impianto di recupero dei rifiuti risulta non compatibile con lo strumento urbanistico del Comune di Napoli come da nota n. 761/M del 25/07/2008 sopra richiamata», sia per «mancato possesso dei requisiti tecnici di cui al D.Lgs. 152/06 e al D.M. 05/02/98».

Riferisce in particolare il provvedimento impugnato che la negativa valutazione di compatibilità urbanistica della attività di recupero di rifiuti non pericolosi svolta dalla ditta odierna ricorrente presso l’impianto sito in via Arenaccia n. 135, foglio 19 p.lla 89 N.C.E.U., espressa dal Comune di Napoli nella predetta nota n. 761/M del 25 luglio 2008, poggia sulla classificazione dell’immobile, in base alla specifica disciplina di cui alla parte seconda delle Nta, come “Unità edilizia di base otto - novecentesca originaria o di ristrutturazione a corte (art. 86 delle Nta)”.

2. - La ditta ricorrente ha impugnato i predetti provvedimenti con plurime censure di violazione di legge ed eccesso di potere, dolendosi, da un lato, della mancata comunicazione di avvio del procedimento e dell’omesso invito a ripristinare in conformità alla legge le condizioni di esercizio dell’attività, prima di vietarne la prosecuzione, e, dall’altro, sostenendo che la normativa urbanistica ed edilizia del Comune di Napoli consentirebbe nell’area de qua lo svolgimento di attività di tipo manifatturiero artigianale o produttiva artigianale diretta alla trasformazione di beni ed alla produzione di servizi, laddove appunto tale sarebbe quella di essa ricorrente, che nell’anno 2003 aveva ottenuto il nulla osta comunale, poi negato nel 2008; soggiunge che l’incompatibilità urbanistica dell’attività di recupero non rientrerebbe, comunque, tra i presupposti per la legittima adozione di provvedimenti inibitori, che il certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal Comune di Napoli il 3 luglio 2008 esprimerebbe, seppur implicitamente, parere favorevole alla svolgimento della attività de qua e che, in ogni caso, le norme tecniche di attuazione della variante di piano regolatore non avrebbero il potere di inibire attività lecite, da tempo legittimamente insediate sul territorio, osservando, infine, che le zonizzazioni del piano regolatore disciplinano l’espansione dell’abitato, ma non precludono l’installazione di opere che nulla hanno a che vedere con la localizzazione della residenza della popolazione.

4. - Può prescindersi dallo scrutinio delle eccezioni di rito formulate dalle amministrazioni resistenti, giacché le doglianze della ricorrente e l’intero impianto argomentativo su cui poggiano non meritano di essere condivisi.

La comunicazione di avvio del procedimento era contenuta nella nota di diffida prot. n. 70040 del 24 luglio 2008, che non doveva essere preceduta, a sua volta, da alcuna comunicazione di avvio attesa la sua funzione spiccatamente cautelare (arg. ex art. 7, comma 2, della legge n. 241/1990).

Vero è che, ai sensi dell’art. 216, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006, l’amministrazione provinciale dovrebbe consentire alle ditte interessate di conformare la loro attività alla normativa vigente entro un dato termine e secondo prescrizioni prefissate; nella fattispecie in esame, tuttavia, non ricorre la doverosità di tale passaggio, che si riconnette a situazioni di irregolarità sanabili con l’intervento del privato. Invero, è arduo ipotizzare che con la gravata diffida potessero essere fornite alla ricorrente direttive sul come rendere compatibile, dal punto di vista urbanistico, l’attività esercitata, dal momento che l’incompatibilità urbanistica non può che comportare lo spostamento dell’intera attività in altro luogo con l’avvio di nuovi impianti, senza alcuna possibilità per la ditta interessata di eliminare di sua iniziativa la rilevata difformità rispetto alla disciplina di piano.

Neppure è ravvisabile alcun difetto di motivazione nel provvedimento n. 133 del 26 settembre 2008, congruamente motivato con il richiamo al contenuto della negativa certificazione di compatibilità urbanistica rilasciata dal Comune di Napoli con nota prot. gen. n. 761/M del 25 luglio 2008, con cui l’amministrazione comunale rende ragione del superamento del precedente parere favorevole, il che vale ad escludere anche la contraddittorietà e illogicità dell’operato della Provincia denunciate dalla ricorrente invocando il certificato di destinazione urbanistica del 3 luglio 2008.

La disciplina urbanistica applicabile alla zona di insediamento dell’impianto condotto dalla ricorrente, ed in particolare l’art. 86 delle Nta, contempla la possibilità che possano essere esercitate attività artigianali, purché limitate a quelle di produzione di beni artistici od a quelle di servizio (da intendere come le attività artigianali di minor impatto urbanistico, finalizzate al soddisfacimento dei bisogni essenziali della comunità residenziale), tra cui sicuramente non rientra quella di recupero dei rifiuti. Infatti questa, pur essendo disimpegnata dalla ricorrente in modo artigianale, prevede l’utilizzo di impianti assimilati per legge a quelli di tipo industriale (vd. art. 214, comma 8, del d.lgs. n. 152/2006), per i quali è di per sé inconfigurabile ogni riconducibilità alla categoria dell’artigianato “di servizio”.

L’interesse pubblico perseguito dai gravati provvedimenti è (già) consacrato nella norma attributiva del potere (art. 216, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006) e consiste nell’inibitoria di attività le quali, pur predisposte per il soddisfacimento dell’interesse pubblico finale al riciclo dei rifiuti, siano in concreto svolte in modo da arrecare pericolo per la salute dell’uomo e/o pregiudizio all’ambiente.

Il Collegio, pur consapevole di un orientamento di segno contrario, ritiene che l’inibitoria in esame possa intervenire non solo nel caso di inosservanza delle norme tecniche sulle quantità ed i tipi di rifiuti recuperabili, ma anche nell’ipotesi di contrasto dell’attività di recupero dei rifiuti con le norme vigenti in materia di tutela della salute dell’uomo e dell’ambiente, come si evince dal combinato disposto dell’art. 216, comma 2, lett. a), del d.lgs. n. 152/2006 e dell’art. 1, comma 3, del d.m. 5 febbraio 1998. Orbene, la compatibilità urbanistica dell’impianto, benché non espressamente contemplata dalle prefate disposizioni, non può non costituire presupposto per il legittimo esercizio dell’attività di recupero dei rifiuti, atteso che deve essere qualificato sicuramente pericoloso per la preservazione dell’ambiente circostante un impianto che, sebbene rispetti le specifiche tecniche del caso, si ponga in dissonanza con la destinazione urbanistica dell’area. Tale interpretazione, d’altronde, è l’unica possibile per rendere coerente la procedura semplificata di cui agli artt. 214 e ss. del d.lgs. n. 152/2006 con quella ordinaria di cui al precedente art. 208, nel quale si fa espresso riferimento all’esigenza di documentare la conformità del progetto (di impianto) alla normativa urbanistica ed alla valutazione, in sede di conferenza di servizi, della compatibilità dello stesso “con le esigenze ambientali e territoriali”.

Tra l’altro, tale giudizio di compatibilità, attenendo all’attività concretamente esercitata ed all’impianto condotto, deve essere ripetuto ogni cinque anni in occasione del rinnovo della comunicazione di avvio, e deve assumere come parametro la disciplina urbanistica in vigore, prescindendo dall’eventuale conformità alla normativa urbanistica applicabile al momento del primitivo insediamento, nonché dal titolo edilizio rilasciato illo tempore per la realizzazione del manufatto. Ne discende che le Nta potevano consentire lo svolgimento di attività consolidatesi nel tempo, ormai incompatibili con il nuovo quadro pianificatorio, solo mediante una puntuale prescrizione in tal senso, che nel caso di specie non è dato rinvenire e la cui mancanza andava sindacata mediante l’impugnazione della variante urbanistica.

La precedente iscrizione della ricorrente nell’apposito registro delle imprese, risalente al 2003, era basata su un parere di compatibilità urbanistica reso prima dell’approvazione regionale della variante urbanistica, in regime di applicazione delle misure di salvaguardia, quindi in un contesto normativo affatto diverso da quello caratterizzante la successiva certificazione di denegata compatibilità del 2008. Pertanto, perde consistenza ogni denuncia di contraddittorietà dei provvedimenti impugnati.

5. - In conclusione, resistendo i provvedimenti impugnati alle censure prospettate, i ricorsi debbono essere respinti.

Parimenti da respingere è la connessa domanda risarcitoria, non essendosi profilata l’ingiustizia dei danni asseritamente subiti.

La peculiarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
 

P.Q.M.
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione prima, respinge il ricorso ed i motivi aggiunti indicati in epigrafe. -

Spese compensate. ---

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2009 con l'intervento dei Magistrati:

Antonio Guida, Presidente

Paolo Corciulo, Consigliere

Francesco Guarracino, Primo Referendario, Estensore

IL PRESIDENTE
L'ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/07/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO

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