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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
TAR CAMPANIA, Salerno, Sez. I - 11 dicembre 2009, n. 7607
ASSOCIAZIONI E COMITATI - Procedimento amministrativo - Associazioni di tutela
dei consumatori - Diritto di accesso a documenti inerenti interessi di
consumatori e utenti di pubblici servizi - Legittimazione astratta - Art. 22 L.
n. 241/90 - Verifica della sussistenza di un interesse concreto e attuale
all’accesso. Non può disconoscersi, in astratto, la legittimazione di
un’associazione di tutela dei consumatori ad esercitare il diritto di accesso ai
documenti dell'amministrazione o di gestori di servizi pubblici in relazione ad
interessi che pervengono ai consumatori e utenti di pubblici servizi (cfr. C.
Stato, sez. IV, 29.4.2002, n. 2283; C. Stato, sez. IV, 26.11.1993, n. 1036 e C.
Stato, sez. VI, 27.03.1992, n. 193).Tuttavia, anche alle associazioni di tutela
dei consumatori si applica l’art. 22, l. n. 241/1990, che consente l’accesso non
come forma di azione popolare, bensì a tutela di “situazioni giuridicamente
rilevanti”, e dunque anche per dette associazioni occorre verificare la
sussistenza di un interesse concreto e attuale all’accesso (C. Stato, sez. IV,
6.10.2001, n. 5291). Pres. f.f. Guadagno, Est. Palliggiano - Codacons (avv.
Rizzo) c. Comune di Acerno (n.c.) - TAR CAMPANIA, Salerno, Sez. I - 11
dicembre 2009, n.7607
INFORMAZIONE AMBIENTALE - Diritto di accesso - Associazioni di protezione
ambientale - Sussistenza. Il diritto di accesso alle informazioni possedute
dall’Amministrazione in materia di ambiente spetta non solo ai cittadini ma
anche alle associazioni di protezione ambientale (Tar Toscana Sez. III 19
dicembre 2000 n. 2731). Pres. f.f. Guadagno, Est. Palliggiano - Codacons (avv.
Rizzo) c. Comune di Acerno (n.c.) - TAR CAMPANIA, Salerno, Sez. I - 11
dicembre 2009, n.7607
INFORMAZIONE AMBIENTALE - Accesso - Richiesta generica riferita ad un
determinato contesto - Sufficienza - Amministrazione - Obbligo di acquisizione,
elaborazione e comunicazione delle notizie di cui all’istanza di accesso. In
materia di tutela ambientale, ai fini dell’accesso agli atti del relativo
procedimento, non solo non è necessaria la puntuale indicazione degli atti
richiesti, ma è sufficiente una generica richiesta di informazioni sulle
condizioni di un determinato contesto (che deve essere specificato) per
costituire in capo all’amministrazione l’obbligo di acquisire tutte le notizie
relative allo stato della conservazione e della salubrità dei luoghi interessati
dall’istanza, ad elaborarle e a comunicarle al richiedente (Cons. St. Sez. IV 7
settembre 2004 n. 5795). Pres. f.f. Guadagno, Est. Palliggiano - Codacons (avv.
Rizzo) c. Comune di Acerno (n.c.) -TAR CAMPANIA, Salerno, Sez. I - 11
dicembre 2009, n.7607
N. 07607/2009 REG.SEN.
N. 01306/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso R.G. n. 1306 del 2009,
proposto da:
Codacons, Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei
diritti degli utenti e consumatori, in persona del suo legale rappresentante pro
tempore, prof. Enrico Marchetti, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Cristina
Rizzo e con la stessa domiciliata in Salerno, via M. Schipa n. 41 presso
l’Ufficio legale del Codacons Campania Onlus;
contro
Comune di Acerno, in persona del sindaco pro tempore, non costituitosi in
giudizio;
per l'annullamento
del silenzio serbato dal comune sull'istanza di accesso del 26 maggio 2009,
pervenuta tramite fax in pari data.
Visto il ricorso con i relativi allegati.
Vista la documentazione depositata agli atti di causa.
Relatore nella camera di consiglio del 10 settembre 2009 il dott. Gianmario
Palliggiano ed uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Il Codacons Campania Onlus, coordinamento delle associazione senza fini di
lucro, deputata per statuto alla tutela dei diritti e degli interessi di
consumatori ed utenti, nonché associazione di volontariato nei settori
dell’ambiente, servizi sociali e sanità ex l. n. 266/91, il 26 maggio 2009 ha
inoltrato al comune di Acerno, tramite fax, istanza di accesso di pari data per
ottenere estrazione di copia della seguente documentazione:
1. atti e/o provvedimenti aventi ad oggetto l’installazione e l’ubicazione dei
depuratori e/o impianti centralizzati nell’ambito del territorio comunale;
2. tipologia di impianti “fanghi attivi, biologico, chimico”;
3. conformità alla legge ambientale D. L.vo n. 152/2006;
4. atti e/o provvedimenti aventi ad oggetto ad interventi programmati ed a tutti
quelli effettuati negli ultimi due anni in materia di depurazione;
5. ogni atto relativo all’avvio delle procedure di affidamento delle prestazioni
di progettazione o di completamento delle opere necessarie all’attivazione del
servizio di depurazione ai sensi della L. 27.2.2009 n. 13;
6. ogni altro atto e/o provvedimento connesso e/o collegato;
L’istanza era presentata ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241/90 e del d. lgs.
195/2005, in attuazione della direttiva Ce 2003/2004, concernente l’accesso in
materia ambientale ed era finalizzata, tra l’altro, alla tutela dell’interesse
del Codacons all’economicità ed equità delle tariffe dei servizi pubblici.
Non avendo l’amministrazione comunale fornito alcun riscontro, il Codacons ha
presentato il presente ricorso, notificato il 20 luglio 2009 e depositato il 29
successivo lamentando la violazione delle sopra richiamate norme in materia di
accesso alla documentazione amministrativa ed ambientale.
Il Comune non si è costituito in giudizio.
In vista della camera di consiglio del 10 settembre 2009, parte ricorrente ha
presentato memoria con la quale ha ribadito la richiesta di accesso, facendo
presente il permanere dell’inadempienza del comune. La causa è quindi passata in
decisione.
DIRITTO
1.- Il ricorso è fondato, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
2.- La ricorrente associazione agisce statutariamente senza fini di lucro a
tutela dei consumatori e degli utenti, opera anche quale associazione di
volontariato nei settori dell’ambiente, servizi sociali e sanità ai sensi della
legge n. 266/1991.
La giurisprudenza amministrativa, in materia di accesso agli atti, risulta
consolidata sulle seguenti posizioni, sinteticamente rassegnate dal Consiglio di
Stato con la decisione n. 555 del 2006, che in questa sede si richiamano :
- la domanda di accesso deve avere un oggetto determinato o quanto meno
determinabile, e non può essere generica;
- la domanda di accesso deve riferirsi a specifici documenti e non può pertanto
comportare la necessità di un’attività di elaborazione di dati da parte del
soggetto destinatario della richiesta (C. Stato, sez. VI, 20-05-2004, n. 3271;
C. Stato, sez. VI, 10-04-2003, n. 1925; C. Stato, sez. V, 01-06-1998, n. 718);
- la domanda di accesso deve essere finalizzata alla tutela di uno specifico
interesse giuridico di cui il richiedente è portatore (C. Stato, sez. VI,
30-09-1998, n. 1346);
- la domanda di accesso non può essere uno strumento di controllo generalizzato
dell’operato della pubblica amministrazione ovvero del gestore di pubblico
servizio nei cui confronti l’accesso viene esercitato (C. Stato, sez. IV,
29-04-2002, n. 2283; C. Stato, sez. VI, 17-03-2000, n. 1414, resa sulla domanda
di accesso esercitata da CONDACONS per ottenere dalla OMNITEL la documentazione
relativa alla collocazione e potenza degli impianti fissi della rete di
telefonia mobile della città di Bologna);
- la domanda di accesso non può essere un mezzo per compiere una indagine o un
controllo ispettivo, cui sono ordinariamente preposti organi pubblici, perché in
tal caso nella domanda di accesso è assente un diretto collegamento con
specifiche situazioni giuridicamente rilevanti (C. Stato, sez. IV, 29.4.2002, n.
2283; T.a.r. Lazio, sez. II, 22.7.1998, n. 1201, resa sulla domanda di accesso
del CONDACONS mirante a prendere conoscenza di tutto il materiale - reclami,
denunce, provvedimenti disciplinari, spese per risarcimento - inerente a casi di
smarrimento o furto verificatisi in occasione di spedizioni postali nell’arco di
più anni);
- alle associazioni a tutela dei consumatori, quale è il Codacons, l’ordinamento
non riconosce un diritto di accesso diverso da quello attribuito in generale
dalla l. n. 241/1990 (ex plurimis, v. C. Stato, sez. IV, 29.4.2002, n. 2283).
3.- Quanto, in particolare, a quest’ultimo profilo, giova considerare che non
può disconoscersi, in astratto, la legittimazione di un’associazione di tutela
dei consumatori ad esercitare il diritto di accesso ai documenti
dell'amministrazione o di gestori di servizi pubblici in relazione ad interessi
che pervengono ai consumatori e utenti di pubblici servizi, come ha già avuto
occasione di ritenere la giurisprudenza amministrativa (cfr. sul punto, tra le
tante, C. Stato, sez. IV, 29.4.2002, n. 2283; C. Stato, sez. IV, 26.11.1993, n.
1036 e C. Stato, sez. VI, 27.03.1992, n. 193).
Ma anche alle associazioni di tutela dei consumatori si applica l’art. 22, l. n.
241/1990, che consente l’accesso non come forma di azione popolare, bensì a
tutela di “situazioni giuridicamente rilevanti”, e dunque anche per dette
associazioni occorre verificare la sussistenza di un interesse concreto e
attuale all’accesso (C. Stato, sez. IV, 6.10.2001, n. 5291, resa sulla domanda
di accesso esercitata dal CONDACONS in relazione agli atti inerenti lo
svolgimento della lotteria Italia 1999, collegata alla trasmissione televisiva
“Carramba che fortuna”).
Vero è, come ha già osservato la giurisprudenza amministrativa (C. Stato, sez.
V, 16.01.2004, n. 127, resa sulla domanda di accesso esercitata dal CODACONS in
relazione agli atti della gara espletata dalla ATAC s.p.a. per la realizzazione
di tessere elettroniche a microprocessore), che l’interesse che legittima la
richiesta di accesso ai documenti amministrativi va considerato in termini
particolarmente ampi tutte le volte in cui esso risulta funzionale alla tutela
di vaste categorie di soggetti, coinvolti nell’esercizio di funzioni
amministrative o nell’espletamento di servizi pubblici; questa esigenza di una
lettura estesa della posizione legittimante l’accesso si manifesta, in
particolare, quando la richiesta di accesso è proposta per la tutela di
interessi diffusi, direttamente connessi alla pretesa collettiva alla
trasparenza ed efficienza (nonché sicurezza) dei servizi pubblici (v. ora art.
2, d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, codice del consumo, in relazione ai diritti
dei consumatori e utenti, e loro associazioni)
Tuttavia, pur così delineato nei suoi ampi confini, il diritto di accesso non si
configura mai come un’azione popolare (fatta eccezione per il peculiare settore
dell’accesso ambientale), ma postula sempre un accertamento concreto
dell’esistenza di un interesse differenziato della parte che richiede i
documenti. La titolarità (o la rappresentatività) degli interessi diffusi non
giustifica un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti
i documenti riferiti all’attività del gestore del servizio e non collegati alla
prestazione dei servizi all’utenza, ma solo un più limitato diritto alla
conoscenza di atti, relativi a servizi rivolti ai consumatori, che incidono in
via diretta e immediata, e non in via meramente ipotetica e riflessa, sugli
interessi dei consumatori.
L’interesse alla conoscenza, d’altro canto, non può essere negato a priori, ma
va provato, di volta in volta, considerando accuratamente tutti i concreti
profili della richiesta di accesso.
Pertanto, anche se il diritto di accesso è volto ad assicurare la trasparenza
dell'attività amministrativa e a favorirne lo svolgimento imparziale (come
recita l'art. 22, l. n. 241/1990), rimane fermo che l'accesso è consentito
soltanto a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente si
rivolgono, e che se ne possano eventualmente avvalere per la tutela di una
posizione soggettiva; la quale, anche se non deve assumere necessariamente la
consistenza del diritto soggettivo o dell'interesse legittimo, deve essere però
giuridicamente tutelata non potendo identificarsi con il generico ed indistinto
interesse di ogni cittadino al buon andamento dell' attività amministrativa.
4.- Né dalla normativa in materia di tutela dei consumatori di cui alla l. 30
luglio 1998, n. 281 (in vigore all’epoca della domanda di accesso, e ora
trasfusa nel codice del consumo, d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206) si può
desumere che le associazioni di tutela dei consumatori sarebbero portatrici di
una situazione giuridicamente qualificata ad esser edotti delle cause
determinanti l'inefficienza e l'inefficacia dei servizi pubblici.
In proposito giova rilevare che, se è vero che la l. n. 281/1998 riconosce e
garantisce “i diritti e gli interessi individuali e collettivi dei consumatori e
degli utenti”, ciò avviene (e può avvenire) ai soli fini e nelle sole forme
previste dalla legge: in particolare gli artt. 1 e 3, nel disciplinare le
modalità di tutela degli interessi collettivi dei consumatori ed utenti, non
contempla un generale potere di accesso a fini ispettivi, ma esplicitamente
limita la tutela (per la quale sono legittimate ad agire le associazioni) ad
ipotesi specifiche e cioè:
- alla “inibitoria” giudiziale degli atti e comportamenti lesivi degli interessi
dei consumatori e degli utenti (lett. a);
- alla adozione di « misure idonee » a correggere o eliminare gli effetti
dannosi delle violazioni accertate (lett. b);
- alla pubblicazione del provvedimento su quotidiani nazionali o locali (lett.
c) (C. Stato, sez. VI, 1.3.2000, n. 1122).
Invece, la legge a tutela dei consumatori non attribuisce alle associazioni dei
consumatori un potere di vigilanza a tutto campo da esercitare a mezzo del
diritto all’acquisizione conoscitiva di atti e documenti che consentano le
necessarie verifiche al fine di stabilire se l’esercizio del servizio pubblico
possa ritenersi svolto secondo le prescritte regole di efficienza.
Siffatto potere di controllo, generale e preliminare, è estraneo alla norma
sull’accesso, che non conferisce ai singoli funzioni di vigilanza, ma solo la
pretesa individuale a conoscere dei documenti collegati a situazioni giuridiche
soggettive. L’associazione non è titolare di una situazione soggettiva che valga
a conferirle un potere di vigilanza sull’ente che offre il pubblico servizio, ma
solo della legittimazione ad agire perché vengano inibiti comportamenti od atti
che siano effettivamente lesivi.
Immaginare un “potere esplorativo” significa non solo eccedere la dimensione
comunque soggettiva del diritto di accesso, aprendo gli orizzonti a fenomeni di
giurisdizione di diritto oggettivo, ma soprattutto trascurare gli equilibri
sottesi alla disposizione dell’art. 22; ciò perché l’interesse alla conoscenza
dei documenti amministrativi è destinato alla comparazione con altri interessi
rilevanti, tra i quali anche l’interesse dell’amministrazione a non subire
eccessivi intralci nella propria azione gestoria, che, nei limiti del predetto
equilibrio tra valori, trova rispondenza anche nel catalogo dei principî
costituzionali, in particolare quelli previsti dagli artt. 41 e 97 Cost.
La disciplina sull’accesso tutela solo l’interesse alla conoscenza e non
l’interesse ad effettuare un controllo sull’impresa o sull’amministrazione, allo
scopo di verificare eventuali (e non ancora definite) forme di lesione
all’interesse dei consumatori (C. Stato, sez. IV, 6.10.2001, n. 5291).
5.- Pertanto, la domanda di accesso non può ritenersi inammissibile quando è
finalizzata alla tutela dell’interesse, giuridicamente rilevante, di Codacons
all’economicità ed equità delle tariffe dei servizi pubblici, bensì, è tale
quando è diretta a conoscere i costi delle prestazioni che una pubblica
amministrazione acquisisce mediante contratti, in funzione di un generico e
indistinto interesse al contenimento della spesa pubblica e della imposizione
fiscale.
Non rientra tra i diritti specifici dei consumatori (il cui catalogo è ora
recato dall’art. 2, codice del consumo approvato con d.lgs. n. 206/2005) anche
l’interesse generale – che è indistintamente dell’intera collettività, e che
allo stato non è tutelabile su iniziativa dei singoli cittadini o di loro
associazioni – alla economicità dei contratti della pubblica amministrazione, e
al contenimento della spesa pubblica e dell’imposizione fiscale.
6.- Fermo restando quanto sopra richiamato, deve convenirsi che l’istanza
presentata dalla ricorrente associazione locale risulta proposta ai sensi e per
gli effetti della normativa nazionale di recepimento della Direttiva 2003/04 Ce
concernente l’accesso alle informazioni ambientali, e cioè, ai sensi di una
normativa che, come già chiarito da questo Tribunale con la sentenza n. 111 del
2005, e, giusta indicazione emergente anche dalla giurisprudenza innanzi
richiamata, ha una latitudine ben più vasta dell’ordinario diritto di accesso.
Basterà richiamare, in questa sede, qualche passo della citata pronuncia :
“Nonostante la sopravvenuta legge n. 241/90, il diritto di accesso
all’informazione ambientale non è stato riservato alle sole parti interessate.
La particolarità ha trovato conferma con il D. Lgs 25 febbraio 1997 n. 39 che,
in attuazione dei principi della Direttiva C.E.E. n. 90/93, ha stabilito
all’art. 3 che le autorità pubbliche sono tenute a rendere disponibile le
informazioni relative all’ambiente a chiunque ne faccia richiesta, senza che
questi debba dimostrare il proprio interesse”.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito e confermato che il diritto di
accesso alle informazioni possedute dall’Amministrazione in materia di ambiente
spetta non solo ai cittadini ma anche alle associazioni di protezione ambientale
(Tar Toscana Sez. III 19 dicembre 2000 n. 2731).
L’art. 2 lett. a) del D. Lgs n. 39/1997 ha stabilito che le informazioni
relative all’ambiente includono “qualsiasi informazione disponibile in forma
scritta, visiva, sonora o contenuta nelle basi di dati riguardanti lo stato
delle acque, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi
naturali, nonché le attività, comprese quelle nocive, o le misure che incidono o
possono incidere negativamente sulle predette componenti ambientali e le
attività e le misure amministrative e i programmi di gestione dell’ambiente”.
L’art. 2 della Direttiva n. 2003/4 - che ha sostituito la direttiva n. 1990/313
istitutiva di un ampio ed incondizionato diritto di accesso alle informazioni
ambientali - ha precisato che, per informazione ambientale si deve intendere :”
qualsiasi informazione disponibile ……”
La giurisprudenza comunitaria ha inteso la portata dell’art. 2 della Direttiva
in maniera talmente ampia da escludere che “l’elencazione contenuta in tale
disposizione comporti una qualsiasi indicazione di natura tale da limitarne la
portata” (Corte di Giustizia delle Comunità Europee 26 giugno 2003, C-233/00).
Il recente orientamento giurisprudenziale del giudice di appello in subiecta
materia, valorizzando il percorso innanzi evidenziato ha stabilito che in
materia di tutela ambientale, ai fini dell’accesso agli atti del relativo
procedimento, non solo non è necessaria la puntuale indicazione degli atti
richiesti, ma è sufficiente una generica richiesta di informazioni sulle
condizioni di un determinato contesto (che deve essere specificato) per
costituire in capo all’amministrazione l’obbligo di acquisire tutte le notizie
relative allo stato della conservazione e della salubrità dei luoghi interessati
dall’istanza, ad elaborarle e a comunicarle al richiedente (Cons. St. Sez. IV 7
settembre 2004 n. 5795).
7.- Non sfugge al Collegio che la ricorrente, nel ricorso introduttivo ha
sostenuto che “tale richiesta sorge sulla base della sentenza della Corte
costituzionale n. 335/2008 …ed ha la finalità di conoscere la legittimità di
tale tassa anche sul territorio metelliano”, rappresentando praticamente un
diverso interesse azionato; precisando, quindi, nelle note di replica che “la
richiesta di poter conoscere la situazione sul territorio metelliano in merito
alla materia della depurazione delle acque ai fini e per la tutela della salute
umana, soprattutto in seguito alla nota sentenza della Corte Costituzionale
335/2008”.
Orbene, a prescindere dalle oscillazioni in sede difensiva della esatta
individuazione dell’interesse che sorregge la domanda, basterà considerare che
l’istanza deve essere valutata con riferimento all’interesse esplicitato e reso
palese con la stessa e che, ad ogni buon fine, ciò che l’associazione ha
richiesto afferisce a dati e provvedimenti che l’amministrazione resistente ha
(o dovrebbe avere) per l’ordinario governo del territorio e, in definitiva, per
l’ordinaria azione amministrativa.
Ed infatti, i provvedimenti relativi all’ubicazione dei depuratori e/o impianti
centralizzati non possono non essere negli archivi dell’amministrazione (se,
ovviamente, i depuratori o gli impianti sono stati realizzati), così come la
certificazione relativa alla conformità alla legge ambientale, ai dati relativi
ai fanghi trattati, ed al numero delle unità di popolazione servita.
Rispetto a queste richieste, non vi è alcuna necessità di elaborare dati, né la
loro richiesta configura un’attività ispettiva nei confronti della pubblica
amministrazione, trattandosi di dati che la stessa amministrazione dovrebbe
spontaneamente offrire ai propri cittadini per evidenti ragioni di trasparenza e
di pubblicità.
A diverse considerazioni, il Collegio ritiene di dover addivenire per le
richieste di cui ai punti 3), 4) e 6) relative, rispettivamente a “Conformità
alla legge ambientale D. L.vo n. 152/2006”, “Atti e/o provvedimenti aventi ad
oggetto interventi programmati e/o effettuati negli ultimi due anni in materia
di depurazione” nonché “di ogni altro provvedimento connesso e/o collegato…”.
Considerata l’estrema genericità delle stesse ma anche la necessità di
un’attività elaborativa, si ravvisa la mancanza dei presupposti per il diritto
di accesso.
8.- Può quindi concludersi per l’accoglimento del ricorso, nei limiti
evidenziati.
La liquidazione delle spese è compensata avuto riguardo al carattere specifico
del diritto di accesso in materia ambientale
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di
Salerno, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso R.G. n. 1306 del
2009, proposto da Codacons, lo accoglie, nei limiti di cui in motivazione, e
ordina al Comune di Acerno il rilascio di copia degli atti richiesti con
l’istanza del 26 maggio 2009, ad esclusione delle voci di cui ai punti 3, 4 e 6,
entro e non oltre trenta giorni dalla comunicazione ovvero, se precedente, dalla
notifica della presente sentenza.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del 10 settembre 2009 con
l'intervento dei magistrati.
Sabato Guadagno, Presidente FF
Giovanni Grasso, Consigliere
Gianmario Palliggiano, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/12/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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