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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
T.A.R. EMILIA ROMAGNA, Bologna, Sez. I - 16 giugno 2009, n. 956
ENERGIA - URBANISTICA ED EDILIZIA - Certificazione energetica - D.lgs. n.
115/2008 - Abilitazione alla progettazione di edifici e impianti - Abilitazione
alla certificazione energetica - Relazione diretta - Regione Emilia Romagna -
Esclusione dei chimici dal novero dei soggetti abilitati alla certificazione -
Legittimità. L’Allegato III al D. Lgs. n. 115/2008 stabilisce una diretta
relazione tra abilitazione alla certificazione energetica e abilitazione alla
progettazione di edifici e impianti asserviti agli edifici stessi, dove la
congiunzione “e” riveste valore congiuntivo e non disgiuntivo. Non essendovi
nessuna norma che abilita espressamente i Chimici alla progettazione di impianti
d’utenza asserviti agli edifici, così come definiti, dal D.M. 22 gennaio 2008,
n. 37, per i Chimici non è, pertanto, possibile stabilire la necessaria
corrispondenza biunivoca tra abilitazione alla progettazione dei suddetti
impianti e abilitazione alla certificazione energetica; cosicché non si rivela
illegittima la loro esclusione da parte della Regione Emilia Romagna (del.
1050/2008) dal novero dei soggetti certificatori. Pres. Piscitello, Est.
Calderoni - Consiglio Nazionale dei Chimici (avv. Leozappa) c. Regione Emilia
Romagna (avv.ti Facinelli e Falcon) e altri (n.c.) - T.A.R. EMILIA ROMAGNA,
Bologna, Sez. I -
16/06/2009, n. 956
N. 00956/2009 REG.SEN.
N. 01109/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1109 del 2008, proposto da:
Consiglio Nazionale dei Chimici, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Maria
Leozappa, con domicilio eletto presso Segreteria Tar in Bologna, Strada Maggiore
53;
contro
- Regione Emilia Romagna, rappresentata e difesa dagli avv. Roberto Facinelli e
Giandomenico Falcon, con domicilio eletto presso il primo in Bologna, via
Castellata 3/2 A - 3/B;
- Assemblea Legislativa Regione Emilia Romagna, Consiglio Nazionale dei
Geometri, Consiglio Nazionale Periti Industriali e Periti Industriali Laureati,
Consiglio Nazionale degli Ingegneri, Consiglio Nazionale degli Architetti,
Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori, tutti non costituiti,
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
- della Deliberazione della Giunta Regionale della Regione Emilia-Romagna n.1050
del 7 luglio 2008, pubblicata nel Bollettino Ufficiale del 21 luglio 2008, parte
seconda n.124, avente ad oggetto: "Sistema di accreditamento dei soggetti
preposti alla certificazione energetica degli edifici", nella parte in cui
esclude i Chimici dal novero dei professionisti accreditabili alla
certificazione energetica degli edifici, nonché nella parte in cui non riconosce
l'abilitazione professionale (e l'iscrizione all'Albo) dei Chimici quale titolo
sufficiente per l'esercizio dell'attività di certificazione energetica
nell'edilizia, ed inoltre nelle parti relative all'intero Allegato A) e agli
artt. 1 (organismo regionale di accreditamento), 3 (requisiti dei soggetti
certificatori), 4 (durata dell'accreditamento), 5 (sospensioni e revoche), 6
(fissazione della tariffa annuale per l'accesso al sistema di accreditamento
regionale in euro 100,00), 8, 9, 10 e 11 (fasi e modalità delle procedure);
- della Deliberazione 4 marzo 2008 n.156 dell'Assemblea legislativa della
Regione Emilia Romagna, con la quale è stato approvato l'"Atto di indirizzo e
coordinamento sui requisiti di rendimento energetico e sulla procedura di
certificazione energetica degli edifici", con tutti i relativi allegati;
- di tutte le disposizioni afferenti alla figura del certificatore energetico in
edilizia, ancorchè sconosciute, incluse eventuali misure di attuazione della
predetta Deliberazione della Giunta Regionale della Regione Emilia Romagna n.1050
del 7 luglio 2008;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Emilia Romagna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26/02/2009 il dott. Giorgio Calderoni
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
A. Il Collegio Nazionale dei Chimici
lamenta che, nell’istituire - con i provvedimenti in epigrafe - il sistema
regionale di accreditamento dei soggetti preposti alla certificazione energetica
degli edifici, la Regione Emilia-Romagna (Giunta e Assemblea legislativa) non
abbia fatto menzione degli iscritti all’Albo dei Chimici quali soggetti
certificatori (cfr. art. 3 comma 1 All. A alla delib. G.R. n. 1050/2008); ed
avverso gli stessi provvedimenti deduce le seguenti censure:
1) “illegittima istituzione di una riserva di attività professionale” e
violazione di numerose disposizioni normative comunitarie, statali e regionali,
nell’assunto fondamentale che l’istituzione di un sistema regionale di
accreditamento:
- sarebbe in aperto contrasto con la Direttiva 2002/91/CE, con l’art. 4 del D.
Lgs. n. 192/2005 e l’All. A al medesimo D. lgs., nonché con l’All. III al D.Lgs.
n. 115/2008;
- altererebbe l’assetto delle competenze Stato/Regioni in materia di esercizio
delle professioni ed albi professionali, così come delineato dall’art. 117 Cost.;
2) “illegittima compressione delle competenze dei Chimici” e violazione di
numerose disposizioni costituzionali e legislative statali, in quanto anche
l’ordinamento professionale dei Chimici consentirebbe agli stessi di rilasciare
le attestazioni di cui alla citata delib. G.R. n. 1050/2008;
3) violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, professionalità
specifica e libertà di iniziativa economica;
4) violazione dell’art. 117 Cost., dell’art. 2229 Cod. Civ. e della riserva
statale sull’istituzione di nuove figure professionali;
5) violazione dell’art. 36, comma 2, lett. I) D.P.R. 328/2001 e del principio di
professionalità specifica; eccesso di potere per illogicità, ingiustizia
manifesta e sviamento, sotto il profilo che “nel resto d’Italia un Chimico potrà
rilasciare certificazioni energetiche mentre in Emilia Romagna tale attività gli
verrà preclusa”.
B) Resiste al ricorso la Regione Emilia-Romagna, producendo controricorso e
documentazione.
C) In vista dell’odierna Udienza di discussione, entrambe le parti hanno
prodotto memorie conclusive.
D. Indi, il ricorso è passato in decisione, previa discussione orale dei
difensori delle parti.
DIRITTO
1.1. Esaminando preliminarmente i
profili in rito della controversia, il Collegio rileva che, in sede di memoria
conclusiva, la Regione dubita della legittimazione ad agire del Consiglio
nazionale ricorrente, sostenendo che, nel caso di specie, i provvedimenti
impugnati non sono “suscettibili di incidere sull’intera categoria dei
Professionisti Chimici, bensì sui soli soggetti che fanno domanda di
accreditamento sul territorio regionale, poiché i professionisti accreditati
altrove vengono «ipso facto» riconosciuti dalla Regione” (par. 3 delib. G.R. n.
1050/2008).
Il Collegio non condivide tale prospettazione poiché l’assenza, tra i soggetti
certificatori individuati dalla Regione, dei laureati chimici è astrattamente in
grado di arrecare - nell’ambito territoriale della Regione Emilia-Romagna - una
obiettiva «deminutio» professionale alla figura del laureato chimico nel suo
complesso e, dunque, a legittimare la reazione giurisdizionale del Consiglio
ricorrente, in funzione di tutela dell’intera categoria dei professionisti
rappresentati e non solo di alcuni di essi.
1.2. Piuttosto, osserva - di propria iniziativa - il Collegio che tale lesione
discende già dalla specifica previsione in tal senso contenuta al par. 7 della
Parte Prima dell’Atto di indirizzo e coordinamento approvato dall’Assemblea
legislativa della Regione Emilia-Romagna con deliberazione 4 marzo 2008, n. 156.
Invero, tale paragrafo reca il titolo “soggetti certificatori accreditati” ed
una minuta elencazione (lettere da “a” a “f”) di tali soggetti, elencazione in
cui non figurano i laureati chimici.
Il successivo art. 3 dell’All. A alla deliberazione G.R. n. 1050/2008
(espressamente impugnato nell’epigrafe del ricorso) reca il medesimo titolo e
riporta la stessa elencazione senza la benché minima variazione.
Del resto, i rapporti tra i due atti e la loro relativa natura giuridica sono
definiti dal rispettivo tenore letterale in maniera assolutamente chiara e
inequivoca; invero:
a) per un verso, l’atto di indirizzo consiliare si pone espressamente (cfr.
terzultimo e penultimo “ritenuto” delle premesse della deliberazione 4 marzo
2008, n. 156) quale strumento:
- di recepimento delle direttive 2002/91/CE e 2006/32/CE;
- di attuazione della L.R. 26/04;
- di osservanza (“conformità”) ai principi stabiliti dal D.Lgs. 192/05;
b) per l’altro, il punto 6.1. dello stesso atto di indirizzo stabilisce
espressamente gli ulteriori compiti attribuiti alla Giunta regionale
(individuazione dell’Organismo regionale di accreditamento, approvazione della
procedura di accreditamento, definizione della tariffa di accesso al sistema
regionale di accreditamento), tra i quali, tuttavia, non rientra in alcun modo
la individuazione dei soggetti accreditabili, tant’è che (prima alinea del primo
ritenuto della delib. G.R. n. 1050/2008) la Giunta regionale altrettanto
espressamente enuncia di “confermare” - tra altri - il citato punto 7 dell’Atto
di indirizzo.
Donde la già evidenziata veste pedissequamente riproduttiva del suddetto punto 7
assunta dall’art. 3 dell’All. A alla deliberazione giuntale medesima.
Alla stregua di quanto precede, occorre, pertanto, concludere che la lesione
alla sfera di interessi dedotta in causa dal Consiglio nazionale ricorrente è,
incontrovertibilmente, da ricondursi alle statuizioni contenute nella
deliberazione dell’Assemblea legislativa E.R. 4 marzo 2008, n. 156, mentre,
rispetto alle stesse, la successiva deliberazione G.R. n. 1050/2008 riveste
natura meramente confermativa.
1.3. Ne consegue che erano le suddette statuizioni dell’atto n. 156/2008 a dover
essere tempestivamente impugnate nell’ordinario termine decadenziale - pena il
loro giuridico consolidamento - dal Consiglio nazionale ricorrente.
Quanto al «dies a quo» di decorrenza del suddetto termine, è pacifico che esso
coincida con quello di pubblicazione dell’atto medesimo sul B.U.R., trattandosi
di atto di carattere generale (di indirizzo e di recepimento di disposizioni
comunitarie) ed essendo tale forma di pubblicità espressamente auto-stabilita
nell’atto stesso (cfr. capo 2 del dispositivo): si veda in termini, di recente,
Consiglio di stato, sez. VI, 29 dicembre 2008, n. 6578, secondo cui, per
l’appunto, il termine per l'impugnazione di un atto amministrativo a contenuto
generale, non soggetto all'obbligo di personale notificazione, decorre dalla sua
pubblicazione.
Nella specie, da un semplice riscontro sul sito istituzionale della Regione
risulta che l’anzidetta deliberazione n. 156/2008 è stata pubblicata sul B.U.R.
n. 47 del 25/03/2008; sicché, rispetto a tale data, il presente ricorso,
notificato alla Regione Emilia-Romagna solo il 3 novembre 2008, risulta
evidentemente tardivo e, perciò, inammissibile.
Del resto e pur sul piano meramente indiziario e congetturale, non può forse
essere considerata solo una mera casualità che la difesa di parte ricorrente
produca:
- della deliberazione giuntale n. 1050/2008 (atto confermativo, rispetto al
quale l’impugnazione è cronologicamente tempestiva), la copia del testo
pubblicata sul BUR il 21 luglio 2008;
- della deliberazione Assemblea legislativa n. 156/2008 (atto presupposto,
rispetto al quale l’impugnazione è, invece, tardiva) non la medesima
pubblicazione ufficiale sul BUR, bensì un “mero” testo, privo anche
dell’indicazione della fonte (per es. sito istituzionale o altro), dalla quale è
stato tratto.
2.1. In ogni caso, neppure gli argomenti di fondo che sorreggono il ricorso
risultano, nel merito, fondati.
2.2. Nella specifica materia di cui è causa è, infatti, di recente intervenuta
la Sezione Consultiva per gli Atti Normativi del Consiglio di Stato, che si è
espressa con parere 12 maggio 2008, n. 1605/2008, reso sullo Schema di d.P.R. -
predisposto dal Ministero dello sviluppo economico - di attuazione dell’articolo
4, comma 1, lettera c) del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192 e
successive modificazioni e integrazioni, concernente “attuazione della direttiva
2002/91/CE sul rendimento energetico in edilizia”.
Orbene, nel suddetto parere (che peraltro denuncia una eccessiva genericità
dell’articolato), si afferma espressamente che il decreto presidenziale «de
quo», unitamente agli altri previsti dalla medesima lett.c) sopra citata e al
decreto interministeriale di cui al successivo articolo 6, comma 9 del medesimo
D.Lgs., “nel loro insieme, costituiscono sostanzialmente principi e regole di
orientamento e di coordinamento per le regioni e le province autonome di Trento
e Bolzano, cui spetta in definitiva la competenza a regolare la materia
attraverso apposita programmazione delle attività occorrenti a dare attuazione
sul piano operativo alla direttiva 2002/91/CE del luglio 2002”.
Non si può, pertanto, dubitare - alla stregua dell’ordinamento comunitario e
interno - della competenza regionale in materia, con conseguente infondatezza
del principale assunto difensivo di parte ricorrente (incompetenza della
Regione), che costituisce il «leit motiv» della sua memoria conclusiva e del
primo, terzo e quarto motivo del ricorso introduttivo.
2.3. Una volta accertata la sussistenza della competenza regionale in materia,
perde evidentemente di pregnanza il complementare argomento, sviluppato con il
quinto ed ultimo motivo di ricorso, delle eventuali disparità di trattamento di
natura per così dire “territoriale” («nel resto d’Italia un Chimico potrà
rilasciare certificazioni energetiche mentre in Emilia Romagna tale attività gli
verrà preclusa», si legge per l’appunto nel suddetto mezzo di impugnazione).
2.4. Neppure risulta sufficientemente dimostrata, ad avviso del Collegio, quella
“illegittima compressione delle competenze dei chimici”, che costituisce l’altro
caposaldo delle argomentazioni del Consiglio nazionale dei Chimici e che viene
denunciata con il secondo (e residuo) motivo di ricorso, oltreché in sede di
memoria conclusiva.
Invero, le norme richiamate da parte ricorrente (ordinamento professionale di
cui al R.D. n. 842/1928 e al D.P.R. n. 328/2001) non definiscono positivamente
ed espressamente una specifica competenza professionale in materia dei Chimici,
limitandosi ad attribuire a tali professionisti:
- per un verso, la progettazione e realizzazione di laboratori chimici e
impianti chimici industriali;
- per l’altro, la verifica di impianti ai sensi della legge 5 marzo 1990, n. 46.
Ma - come osservato anche dalla Regione in sede di controricorso e di memoria
conclusiva - proprio l’Allegato III al D. Lgs. n. 115/2008 (che parte ricorrente
dichiara “espressamente applicabile alla materia di ricorso”: cfr. par. I.2
dell’atto introduttivo del giudizio) stabilisce una diretta relazione tra
abilitazione alla certificazione energetica e abilitazione alla progettazione di
edifici e impianti asserviti agli edifici stessi, dove la congiunzione “e”
riveste valore, per l’appunto, congiuntivo e non disgiuntivo.
Ebbene, sul punto non si può non convenire con l’asserzione, contenuta nella
memoria conclusiva della Regione, secondo cui “non vi è nessuna norma che
abilita espressamente i Chimici alla progettazione di impianti d’utenza
asserviti agli edifici”, così come definiti, questi ultimi, dal D.M. 22 gennaio
2008, n. 37, ovvero: impianti elettrici, di riscaldamento e climatizzazione,
radiotelevisivi ed elettronici, idrici e sanitari, gas, sollevamento di persone
o cose, posti al servizio degli edifici.
Cioè, soggiunge il Collegio, di quegli impianti essenziali ai fini della
certificazione energetica di cui si controverte.
Per i Chimici non è, pertanto, possibile stabilire la necessaria corrispondenza
biunivoca tra abilitazione alla progettazione dei suddetti impianti e
abilitazione alla certificazione energetica, cosicché non si rivela illegittima
la loro esclusione regionale dal novero dei soggetti certificatori.
Né a integrare la necessaria copertura normativa per l’abilitazione alla
certificazione «de qua» può sopperire la previsione dell’art. 36, comma 2, lett.
h) DPR n. 328/2001, pure invocato da parte ricorrente e che attribuisce ai
Chimici la competenza alla verifica di impianti ai sensi della l. n. 46/1990.
Anche a questo proposito, il Collegio deve convenire con le osservazioni
difensive, svolte dalla Regione:
- tanto in sede di controricorso, con cui si evidenzia come, sotto il profilo
formale, detta norma sia stata abrogata dalla legge n. 17/2007 (la quale ha, in
sostanza, esteso anche al campo della “verifica” degli impianti il criterio
della relazione biunivoca con i soggetti abilitati alla sua progettazione);
- quanto in sede di memoria finale, laddove distingue, comunque, sotto il
profilo concettuale, l’ambito della verifica degli impianti da quello della
certificazione energetica.
Da un punto di vista logico e tecnico è, infatti, difficilmente contestabile che
la verifica attenga al (e si esaurisca nel riscontro del) corretto funzionamento
o meno dell’impianto, mentre la certificazione energetica è collegata non solo
al corretto funzionamento dell’impianto (che ben potrebbe essere “a norma”, ma
dispendioso energeticamente), bensì al tipo di impianto e alla sua resa
energetica (coibentazione, uso di energie rinnovabili, utilizzo di specifiche
tecnologie e metodologie costruttive di bio-edilizia, ecc.).
3. In definitiva, il ricorso deve essere respinto siccome inammissibile e
infondato.
Le spese di lite possono, tuttavia, essere integralmente compensate tra le parti
costituite, tenuto conto:
- quanto ai profili in rito, che essi sono stati indagati d’ufficio dal
Collegio;
- quanto ai profili di merito, che la controversia presenta un carattere
eminentemente interpretativo.
P.Q.M.
RESPINGE il ricorso.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 26/02/2009 con
l'intervento dei Magistrati:
Calogero Piscitello, Presidente
Giorgio Calderoni, Consigliere, Estensore
Sergio Fina, Consigliere
IL PRESIDENTE
L'ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/06/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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