TAR FRIULI VENEZIA GIULIA, Sez. I - 17 dicembre 2009, n. 838

RIFIUTI - Regione Friuli Venezia Giulia - Autorizzazione - Art. 17 L.R. 30/87 - Inosservanza di prescrizioni - Diffida - Indicazione del termine entro cui eliminare le irregolarità - Necessità. La chiara ed inequivocabile locuzione legislativa di cui all’art. 17 della L. R. Friuli Venezia Giulia n. 30 del 7 settembre 1987 (legge ad oggetto: “Norme regionali relative allo smaltimento dei rifiuti”), nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalle leggi regionali n. 65 del 1988 e 22 del 1996, non dà adito a dubbi sul fatto che la diffida (nella specie: ad allontanare il percolato da una discarica) deve prevedere necessariamente un termine per la eliminazione delle irregolarità. Pres. Corasaniti, Est. Farina - E. s.r.l. (avv. Persello) c. Provincia di Udine (avv. Aita) - TAR FRIULI VENEZIA GIULIA, Sez.I - 17 dicembre 2009, n. 838
 

N. 00838/2009 REG.SEN.
N. 00508/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 508 del 2007, proposto da:
Ecoplan S.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Paolo Persello, con domicilio eletto presso Segreteria Generale T.A.R. in Trieste, p.zza Unita' D'Italia 7;

contro

Provincia di Udine, rappresentato e difeso dall'avv. Massimiliano Aita, con domicilio eletto presso Segreteria Generale T.A.R. in Trieste, p.zza Unita' D'Italia 7;

per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,

della determinazione dirigenziale n. 2007/4392 dd. 19.7.2007, contentente diffida ad allontanare il percolato presente nella discarica di San Giovanni al Natisone..

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Provincia di Udine;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2009 il dott. Vincenzo Farina e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Oggetto dell’attuale gravame è la determinazione dirigenziale della Provincia di Udine n. 2007/4392 del 19.07.2007 a firma del dirigente dell’Area Ambiente, recante la diffida alla ricorrente società Ecoplan S.r.l. ad allontanare il percolato presente nella discarica di San Giovanni al Natisone (UD).

La società in parola premette di essere proprietaria di una discarica di 2° categoria, tipo B, sita in Comune di San Giovanni al Natisone.

Il decreto n.1968390 del 23.051990, che ha autorizzato la costruzione della discarica – prosegue l’istante - prevede la realizzazione di: “un sistema per consentire la raccolta ed il controllo del percolato, che potrà essere smaltito nella stessa massa di rifiuti o avviato alla depurazione secondo la vigente normativa” (art. 4, lett. e);

“una rete drenante del percolato con tubi microfessurati di idoneo diametro” (art. 4, lett. i); l’art. 9 del medesimo decreto prevede che “la chiusura della discarica comporterà il versamento presso la predetta Tesoreria Comunale di un‘altra garanzia finanziaria di Lire 177.000,000 (centosettantasette milioni) per il mantenimento dei sistemi di drenaggio e captazione dei percolato a carico della ditta per un periodo di anni cinque”.

Con determina n. 41 del 17.022000 la Provincia di Udine diffidava la Ecoplan S.r.l. ad allontanare il percolato entro 60 giorni.

La diffida anzidetta è stata annullata dal T.A.R. del Friuli-Venezia Giulia con la sentenza n.199/2004.

Nelle more – continua la deducente - con determina n. 310/2000 del 05.07.2000, la Provincia di Udine, preso atto che la Ecoplan S.r.l. aveva presentato un progetto di variante della discarica, che prevedeva la realizzazione di una condotta necessaria per il trasferimento del percolato dalla discarica stessa ad un impianto di depurazione e che tale progetto aveva ottenuto il parere favorevole del Comitato Tecnico Scientifico, fissava un nuovo termine di quattro mesi per l’inizio delle operazioni di allontanamento del percolato, rimandando ad un successivo provvedimento la definizione dei modi e tempi di completamento di tale operazione.

Con deliberazione n. 240 del 09.08.2000, la Giunta Provinciale di Udine approvava il progetto di variante non sostanziale presentato dalla Ecoplan S.r.l. per la realizzazione di una condotta per il trasferimento del percolato – per la successiva depurazione - in un depuratore che la Ecoplan S.r.l. aveva progettato di realizzare in un’area attigua alla discarica; con la medesima deliberazione la Provincia di Udine stabiliva che “il termine entro il quale il percolato presente in discarica deve venire allontanato tramite la condotta di cui alla variante che si approva con il presente atto sarà stabilito con successivo e separato provvedimento dirigenziale”.

Con successiva determina n.80/2001 dd. 30.01.2001, la Provincia di Udine prorogava fino al 30 giugno 2001 il termine per la “realizzazione della condotta per il trasferimento del percolato a una successiva depurazione”.

La Ecoplan S.r.l. – ricorda l’istante - ha realizzato all’interno della discarica di San Giovanni al Natisone un impianto di trattamento chimico fisico del percolato, ha realizzato la condotta di cui alla deliberazione n. 240 del 09.08.2000 della Giunta Provinciale di Udine ed ha pure realizzato, sulla base dell’autorizzazione n. A2000/423 del 07.02.2001, rilasciata dal Comune di San Giovanni al Natisone, un impianto per la fitodepurazione del percolato proveniente dalla discarica attraverso la condotta autorizzata dalla Provincia di Udine: quest’ultimo impianto è stato autorizzato allo scarico in fognatura con autorizzazione n. 2000/441 del 05.03.2001 del Comune di San Giovanni al Natisone.

La Ecoplan S.r.l., con lettera dd. 27.09.2003, ha comunicato alla Provincia di Udine la cessazione del conferimento dei rifiuti nella discarica in questione e l’inizio delle procedure di chiusura della discarica.

Con lettera dd. 08.102003, la Ecoplan Srl. ha comunicato l‘inizio della fase di fitodepurazione del percolato; con provvedimento dd. 23.12.2003, notificato in data 08.01.2004, il G.I.P. del Tribunale di Udine ha disposto il sequestro prevenfivo dell’impianto chimico fisico per il trattamento del percolato proveniente dalla discarica, nonché quello dell’impianto di fito-depurazione sull’assunto che sarebbero stati realizzati in assenza di autorizzazione, dovendo essere considerati come varianti sostanziali dell’originaria discarica e quindi non autorizzabili con la procedura seguita dalla Provincia di Udine.

Il sequestro veniva annullato dal Tribunale del riesame di Udine con provvedimento in data 27.01.2004, ma sul presupposto dell’insussistenza del fumus commissi delicti, non essendo gli impianti in questione stati messi in funzione.

Con lettera dd. 21.09.2004, la Ecoplan S.r.l. comunicava l’avvenuta esecuzione dei lavori di sistemazione finale dell’area; il collaudatore nominato dalla Provincia di Udine, Ing. Adriano Lualdi, ha trasmesso, in data 30.12.2004, alla Provincia di Udine il certificato di collaudo relativo alla chiusura della discarica ed alla sistemazione finale dell’area.

Con provvedimento n. 2007/39454 del 06.06.2007, la Provincia di Udine ha comunicato “l’avvio del procedimento diretto all’adozione di un provvedimento di diffida nei confronti della soc. Ecoplan SRL, ai sensi dell’art. 17 c. 2 della L.R. 30/87, con fissazione di un termine, per garantire la gestione ordinaria della discarica, ed, in particolare, l’allontanamento del percolato”.

Con il provvedimento impugnato, la Provincia di Udine ha diffidato a. società ricorrente “a provvedere all’allontanamento del percolato presente nel corpo della discarica”.

A giudizio della società ricorrente il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per i seguenti motivi:

A Violazione di legge. Art.17 legge regionale n. 30 del 1987.

Il provvedimento impugnato – ricorda l’istante - è stato adottato ai sensi dell’art.17 della legge regionale n.30/1987, che prevede la possibilità per la Provincia, nell’ipotesi di rilevata inosservanza delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione, di diffidare il soggetto autorizzato ad eliminare le difformità entro un termine stabilito.

Nè con il provvedimento impugnato, nè con la comunicazione di avvio del procedimento – si duole l’istante - la Provincia di Udine ha contestato alla società ricorrente alcuna violazione del provvedimento autorizzativo.

B. Violazione di legge. Art. 17 legge regionale n. 30 del 1987,

L’art.17, secondo comma, della legge regionale n. 30/1987, prevede che il provvedimento di diffida debba essere accompagnato dalla fissazione di un termine entro il quale il trasgressore deve eliminare le irregolarità,

Il provvedimento impugnato – denuncia la ricorrente - non contiene la fissazione di tale termine dilatorio ed è perciò illegittimo.

C. Violazione di legge. Artt. 7 e 8 legge n.241/1990. Eccesso di potere per falso presupposto. Eccesso di potere per difetto di motivazione.

Il provvedimento impugnato, nella denegata ipotesi in cui dovesse essere qualificato come avente contenuto diverso da quello della diffida ex art. 17 della legge regionale n. 30/987, sarebbe illegittimo perché non preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento.

La comunicazione di avvio del procedimento faceva chiaro riferimento all’adozione di una diffida ex art.17, comma 2, della legge regionale n. 30/1987: un provvedimento di diverso contenuto doveva essere preceduto da una comunicazione di avvio del procedimento che precisasse il provvedimento cui era propedeutico il procedimento avviato, consentendo così alla parte interessata di proporre tempestive osservazioni al riguardo.

L’art. 7 della legge n. 241/1990 prevede, infatti, che l’avvio del procedimento debba essere comunicato con un atto avente il contenuto di cui al successivo art. 8, che prevede espressamente l’indicazione nella comunicazione di avvio del procedimento dell’”oggetto del procedimento promosso”: non basta, quindi, trasmettere una comunicazione avente un oggetto qualsiasi, ma la comunicazione di avvio deve avere per oggetto un procedimento pertinente con il provvedimento finale adottato.

D. Eccesso di potere per falso presupposto. Eccesso d potere per difetto di motivazione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Eccesso di potere per violazione del principio del giusto procedimento e per contraddittorietà con precedenti provvedimenti.

Il provvedimento impugnato, qualificato come diffida ex art. 17 della legge n. 30/1987, avrebbe, in realtà, il contenuto un provvedimento di modifica dell’autorizzazione alla realizzazione della discarica n. 19683190 dd. 23.05.1990 e successive integrazioni: il provvedimento impugnato manifesta l’opinione che le modalità di smaltimento del percolato approvate in precedenza dalla Provincia siano inadeguate (“Ritenuto che la depurazione del percolato di una discarica debba avvenire in impianto tecnicamente idoneo di trattamento di rifiuti..”) e conseguentemente dispone l’allontanamento del percolato che, invece, la Provincia aveva in precedenza autorizzato a trattare in loco attraverso l’impianto chimico-fisico realizzato all’interno della discarica e, quindi, mediante convogliamento del refluo così ottenuto all’impianto di fitodepurazione realizzato accanto alla discarica ed autorizzato, anche allo scarico in fognatura, dal Comune di San Giovanni al Natisone. La modifica delle prescrizioni autorizzative in tal modo disposta – prosegue la deducente - è tuttavia illegittima perché non preceduta né dalla comunicazione di avvio del relativo procedimento, né dallo svolgimento del procedimento attraverso il quale possono essere modificate le autorizzazioni allo smaltimento dei rifiuti, che comprende, tra l’altro, l’acquisizione del parere del Comitato Tecnico Scientifico della Provincia. Il provvedimento – si duole il ricorrente - è stato adottato senza adeguata istruttoria e senza adeguata motivazione, in particolare riguardo alla scelta di non consentire più la depurazione del percolato in loco.

E. Eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti provvedimenti. Eccesso di potere per difetto di motivazione.

La Provincia di Udine - settore ambientale – rammenta l’istante - è stata in passato oggetto di pressanti attenzioni da parte della Procura della Repubblica di Udine e del Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri che, a più riprese, hanno posto in discussione la legittimità dei provvedimenti amministrativi adottati dalla Provincia stessa, giungendo ad indagare dirigenti e funzionari: ciò avrebbe generato un diffuso, ed umanamente comprensibile timore ad affrontare e risolvere i problemi ed una tendenza a privilegiare comunque le soluzioni più restrittive, più sicure (per chi deve esporsi), più comode.

La Provincia, con il concorso del Comune di San Giovanni al Natisone, ha approvato un sistema di depurazione del percolato presente in discarica che prevede un primo trattamento del percolato in un impianto chimico-fisico realizzato all’interno della discarica, il successivo trasferimento del prodotto di tale prima depurazione, attraverso una condotta autorizzata, ad un impianto di fitodepurazione situato nei pressi della discarica e lo scarico in fognatura, ovviamente nel rispetto dei limiti di legge, del refluo derivante da tale ulteriore depurazione: un sistema praticamente perfetto.

Senonché – puntualizza la deducente - i NOE di Udine e la Procura della Repubblica hanno contestato non tanto la bontà del sistema di depurazione del percolato così congegnato, ma gli aspetti formali della procedura autorizzatoria, ritenendo che le modifiche approvate dalla Provincia avessero carattere sostanziale ed abbisognassero, pertanto, di un diverso modello procedimentale per essere approvate.

Le sollecitazioni della società ricorrente a risolvere il problema attraverso l’indizione di una conferenza tecnica e/o di una conferenza di servizi non hanno sortito esito alcuno in una Provincia impaurita e non disposta a rischiare alcunché: di qui una diffida che – a detta dell’istante - non tiene minimamente conto dei provvedimenti in precedenza adottati dalla Provincia per la realizzazione del sistema di depurazione più sopra descritto. La diffida ignora tali provvedimenti e non si confronta con essi se non indirettamente: tali provvedimenti, tuttavia, sono in vigore e legittimano la Ecoplan S.r.l. a smaltire il percolato della discarica attraverso il sistema di depurazione già realizzato con considerevoli investimenti economici.

L’avere ignorato tali provvedimenti – sottolinea la deducente - determina l’illegittimità del provvedimento impugnato per immotivata contraddittorietà con essi e/o per difetto di motivazione.

E. Violazione di legge. Eccesso di potere per falso presupposto.

Il provvedimento impugnato – a giudizio della ricorrente - si fonda sul falso presupposto che il percolato esistente in discarica debba necessariamente essere allontanato e non possa, invece, permanere nella discarica.

Le norme non prevedono l’obbligo d’allontanare il percolato, bensì quello di monitorare anche dopo l’esaurimento dell’attività di discarica.

Il provvedimento si fonderebbe, altresì, sul falso presupposto che il percolato presente in discarica costituisca un pericolo per l’ambiente e per la salute.

Tali presupposti sono assolutamente insussistenti: la Ecoplan S.r.l. ha recentemente incaricato dei professionisti di provata esperienza e serietà di monitorare la tenuta della discarica di San Giovanni al Natisone; i risultati sono riassunti nelle note dd. 05.07.2007 e dd. 30.07.2007 e dimostrano che la tenuta della discarica è perfetta: le tecniche costruttive della discarica ne garantiscono la perfetta tenuta anche perché la discarica è dotata di tre strati di impermeabilizzazione, tanto sul fondo, che lungo le pareti; la discarica, inoltre, è dotata di due reti di raccolta del percolato: una prima rete situata sul fondo della discarica stessa ed una seconda rete situata tra la seconda e la terza impermeabilizzazione servita da specifici pozzi spia di raccolta: tale secondo rete di raccolta è sempre e costantemente asciutta a dimostrazione che la discarica è a perfetta tenuta.

La ricorrente, infine, lamenta che la Provincia di Udine o il Comune di San Giovanni al Natisone non si siano ancora attivati in alcun modo per verificare se, come sembra assodato, le anomalie rilevate dall’ARPA siano compatibili ad attribuibili agli allevamenti di polli ed alla discarica di rifiuti urbani presenti a monte della discarica della società ricorrente; in particolare, sono significativi da un lato i valori alterati presenti a monte della discarica, e quindi non attribuibili alla discarica; dall’altro i valori dello zinco rilevati dall’ARPA in alcuni pozzi, laddove Io zinco è presente in percentuali (3 mg/l e 1,5 mg/l) infinitamente superiori a quelle del percolato della discarica (0,12 mg/l).

Si è costituita in giudizio l’intimata Provincia, chiedendo il rigetto del gravame.

Quest’ultimo è stato introitato dal Collegio ed è passato in decisione nella pubblica udienza del 7.10. 2009.

Il Collegio osserva, in via prioritaria ed assorbente, che coglie nel segno la censura incentrata sulla mancata fissazione di un termine entro il quale la ricorrente avrebbe dovuto eliminate le irregolarita’ indicate dalla Provincia di Udine.

Al riguardo, la legge regionale n. 30 del 7 settembre 1987 (legge ad oggetto: “Norme regionali relative allo smaltimento dei rifiuti”), all’art. 17 (Diffida, sospensione e revoca dell’autorizzazione), nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalle leggi regionali n. 65 del 1988 e 22 del 1996, così recita:

“Il contenuto dei provvedimenti di autorizzazione puo’ essere modificato in qualsiasi tempo per il sopravvenire di nuove normative tecniche o per evitare ulteriori rischi o danni accertati in sede di controllo o per aggiornare le garanzie finanziarie.

2. Qualora venga rilevata, anche per iniziativa delle Amministrazioni comunali e delle Aziende per i servizi sanitari, l’inosservanza delle eventuali prescrizioni contenute nelle autorizzazioni rilasciate o di ogni altra norma in materia, senza pregiudizio degli eventuali procedimenti per I’ applicazione delle sanzioni amministrative, secondo la gravità dei fatti, i soggetti competenti ai rilascio delle autorizzazioni, ciascuno nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono:

a) alla diffida, stabilendo un termine entro il quale devono essere eliminate le irregolarita’; b) alla sospensione delle attività autorizzate per un tempo determinato;

c) alla revoca dell’ autorizzazione, in caso di reiterate violazioni alle prescrizioni o del manifestarsi di situazioni di pericolo per la salute pubblica o per la tutela dell’ambiente.

3. Ciascuno dei provvedimenti previsti dal presente articolo viene comunicato agli enti interessati, I prowedimeriti di sospensione e revoca sono inoltre pubblicati per estratto sul BUR”.

Inutile dire che non ha pregio il referto difensivo della Provincia, la quale, pur dando atto della mancanza di un termine, asserisce che ciò non determinerebbe la “nullità” del provvedimento impugnato, atteso “il pericolo incombente per l’ambiente o di condotta protraentesi da tempo”, che imporrebbe “l’immediata eliminazione dell’irregolarità”.

Ed invero, la chiara ed inequivocabile locuzione legislativa (“stabilendo un termine entro il quale devono essere eliminate le irregolarita’”) non dà adito a dubbi sul fatto che la diffida avrebbe dovuto prevedere necessariamente un termine per la eliminazione delle irregolarità (in relazione, per l’appunto, alla specifica situazione presa in esame).

Questo vizio inficia nella sua interezza il provvedimento impugnato, eppertanto il Collegio può esimersi dall’esaminare le altre censure, che restano assorbite.

In conclusione, alla stregua delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto e l’impugnato provvedimento va caducato.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale del Friuli - Venezia Giulia, definitivamente pronunziando sul ricorso in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, lo
accoglie, e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, meglio specificato in epigrafe.
Condanna l’Amministrazione intimata al rimborso delle spese e competenze giudiziali nei confronti della ricorrente, che liquida in complessivi euro 2500 (duemilacinquecento), oltre agli accessori di legge.
Condanna l’Amministrazione soccombente alla rifusione del contributo unificato alla parte ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 6-bis, del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2009 con l'intervento dei Magistrati:

Saverio Corasaniti, Presidente
Oria Settesoldi, Consigliere
Vincenzo Farina, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/12/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
 

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