TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. I - 24 giugno 2009, n. 1318

DIRITTO URBANISTICO - Destinazione a zona agricola - Finalità - Orientamento degli insediamenti urbani - Salvaguardia degli equilibri tra zone edificate e non. La destinazione di un'area a zona agricola non dipende necessariamente dalla relativa vocazione ma può essere sorretta dalla scelta discrezionale, e motivata sul piano generale, di orientare gli insediamenti urbani e produttivi in date direzioni ovvero di salvaguardare precisi equilibri dell'assetto territoriale tra zone edificate e non, al fine di impedire addensamenti edilizi che possano risultare pregiudizievoli per le condizioni di vivibilità delle popolazioni insediate (Tar Milano, n. 1092/2005 e n. 935/2005; nello stesso senso Cons. Stato, sez. IV, 30. 12. 2008, n. 6600). Pres. Petruzzelli, Est. Russo - B.G. e altro (avv.ti Ferrari, Fontana e Fontana) c. Comune di Calcinato (avv. Bonomi) e altro (n.c.). T.A.R. LOMBARDIA, Brescia, Sez. I - 24/06/2009, n. 1318
 

DIRITTO URBANISTICO - Procedimento di formazione degli strumenti urbanistici - Pubblicazione - Modifica del piano a seguito dell’accoglimento di osservazioni - Ripubblicazione - Necessità - Esclusione - Deroga. Nel procedimento di formazione degli strumenti di pianificazione territoriale, la pubblicazione è finalizzata alla presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati al progetto di piano adottato dal Comune al fine di mero apporto collaborativo ma, di regola, non è richiesta per le successive fasi del procedimento, anche se il piano originario risulti modificato a seguito dell'accoglimento di talune osservazioni (o di modifiche in sede di approvazione regionale), con l'unica deroga a tale principio qualora l'accoglimento delle osservazioni (o l'intervento regionale) abbiano comportato una profonda deviazione dai criteri posti a base del piano stesso, nel qual caso occorre una nuova pubblicazione e la conseguente raccolta delle nuove osservazioni (Tar Torino 2074/08; Tar Pescara 30/09). Pres. Petruzzelli, Est. Russo - B.G. e altro (avv.ti Ferrari, Fontana e Fontana) c. Comune di Calcinato (avv. Bonomi) e altro (n.c.).  T.A.R. LOMBARDIA, Brescia, Sez. I - 24/06/2009, n. 1318

N. 01318/2009 REG.SEN.
N. 01211/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1211 del 2004, proposto da:
BREGOLI GIANLUIGI, BREGOLI GIUSEPPE;
rappresentato e difeso dagli avv. Italo Ferrari, Francesco Fontana, Gianfranco Fontana,
con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Gianfranco Fontana in Brescia, via Diaz, 28;

contro

COMUNE DI CALCINATO,
rappresentato e difeso dall'avv. Giacomo Bonomi,
con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Giacomo Bonomi in Brescia, via V.Eman. II,60 (Fax=030/3774110);

REGIONE LOMBARDIA,
non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione del consiglio comunale. 31.5.2004 n. 45 di accoglimento modifiche della Regione a nuovo p.r.g. ed atti connessi.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Calcinato;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10/06/2009 il dott. Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 

FATTO
 

Gli odierni ricorrenti impugnano la serie delle delibere che ha portato all’approvazione della variante al p.r.g. di Calcinato (delibera del Comune di risposta alle osservazioni, delibere della Regione con proposta di modifiche d’ufficio, delibera del Comune di recepimento di tali proposte e di approvazione definitiva della variante, delibera del Comune di presa d’atto della documentazione redatta a seguito delle modifiche imposte dalla Regione).

I ricorrenti lamentano in particolare la circostanza che il Comune, dopo aver accolto, in sede di adozione del piano, una loro proposta di modificare la destinazione d’uso di un’area di proprietà che sarebbe diventata zona produttiva (dalla destinazione agricola preesistente), avrebbe poi - nel seguito della procedura - modificato la propria posizione, accogliendo un’osservazione di un cittadino e ripristinando l’originaria destinazione agricola dell’area, destinazione confermata poi nei successivi momenti procedurali fino all’approvazione definitiva.

I motivi di ricorso sono i seguenti:

1. violazione della l.r. 93/80 nella parte in cui impone di assegnare all’area la destinazione effettivamente usata, posto che nel caso in esame almeno a partire da giugno 1998 l’area era utilizzata da un insediamento produttivo perché il ricorrente vi aveva depositato materiali necessari all’attività economica svolta (che consiste nella riparazione autoveicoli),

2. violazione degli artt. 9 e 10 l. 1150/42 nella parte in cui impongono la pubblicazione del progetto del piano, in quanto lo stesso avrebbe dovuto essere ripubblicato dopo la modifica peggiorativa apportata al progetto di piano a seguito dell’osservazione resa da un terzo confinante.

Si costituiva in giudizio il Comune di Calcinato, che deduceva l’infondatezza dei motivi di ricorso.

Nessuno si costituiva per le altre parti convenute in giudizio.

Il ricorso veniva discusso nella pubblica udienza del 10. 6. 2009, all’esito della quale veniva trattenuto in decisione.
 

DIRITTO
 

Il ricorso è infondato.

In ordine al primo motivo di ricorso, premesso in fatto che, come emerge dalla documentazione depositata dal Comune, i ricorrenti hanno ottenuto un permesso per realizzare un capannone agricolo (c.ed. 5807/96), e lo hanno abusivamente destinato ad attività produttiva (ricevendone un ordine di rimessione in pristino del 16. 7. 1998), sostenendo prima che la trasformazione di destinazione d’uso era avvenuta per motivi di necessità ed esigenze strettamente temporanee, e poi tentando però di rendere definitiva tale sistemazione attraverso la modifica delle norme di piano relative all’area in esame.

Tanto premesso in fatto, occorre rilevare che la tesi dei ricorrenti - secondo cui il pianificatore sarebbe vincolato a recepire le destinazioni in atto (o quanto meno avrebbe un particolare onere di motivare sul perché non recepisce tali destinazioni) - starebbe a significare che coloro che hanno effettuato abusi hanno un’aspettativa tutelata alla sanatoria di tali abusi in occasione dell’approvazione delle varianti di piano.

Tale tesi è giuridicamente insostenibile, posto che la funzione della pianificazione è dare un ordinato assetto al territorio comunale, e che l’abuso edilizio è, al contrario, un modo per sottrarre il territorio all’ordinato sviluppo, ed assoggettarlo alle esigenze contingenti e particolari di ciascuno dei soggetti che gravitano su di esso.

Occorre inoltre rilevare che il ripristino dell’area agricola sui suoli in esame - che a giudizio dei ricorrenti confliggerebbe ormai con la destinazione in atto - non deve essere necessariamente funzionale all’esercizio dell’attività agricola in quanto “la destinazione di un'area a zona agricola non dipende necessariamente dalla relativa vocazione ma può essere sorretta dalla scelta discrezionale, e motivata sul piano generale, di orientare gli insediamenti urbani e produttivi in date direzioni ovvero di salvaguardare precisi equilibri dell'assetto territoriale tra zone edificate e non, al fine di impedire addensamenti edilizi che possano risultare pregiudizievoli per le condizioni di vivibilità delle popolazioni insediate” (Tar Milano, Sez. II, sent. n. 1092 del 27-05-2005; conforme Tar Milano, sez. II, sent. n. 935 del 10-05-2005; nello stesso senso Cons. Stato, sez. IV, 30. 12. 2008, n. 6600 “la destinazione a zona agricola di una determinata area non presuppone necessariamente che essa sia utilizzata per culture tipiche o possegga le caratteristiche per un simile utilizzazione, trattandosi di una scelta, tipicamente e ampiamente discrezionale, con la quale l'amministrazione comunale ben può aver interesse a tutelare e salvaguardare il paesaggio o a conservare valori naturalistici ovvero a decongestionare o contenere l'espansione dell'aggregato urbano”).

Ne consegue che la decisione del Comune di mantenere sui suoli in esame la destinazione agricola per impedire che in loco si radichi definitivamente l’attività produttiva gestita da uno dei ricorrenti non appare irragionevole, né arbitraria, nè viziata da errore di fatto.

In ordine al secondo motivo di ricorso, in cui si deduce la mancata ripubblicazione del piano dopo la modifica peggiorativa, occorre rilevare che, secondo la giurisprudenza amministrativa, “nel procedimento di formazione degli strumenti di pianificazione territoriale, la pubblicazione è finalizzata alla presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati al progetto di piano adottato dal Comune al fine di mero apporto collaborativo ma, di regola, non è richiesta per le successive fasi del procedimento, anche se il piano originario risulti modificato a seguito dell'accoglimento di talune osservazioni (o di modifiche in sede di approvazione regionale), con l'unica deroga a tale principio qualora l'accoglimento delle osservazioni (o l'intervento regionale) abbiano comportato una profonda deviazione dai criteri posti a base del piano stesso, nel qual caso occorre una nuova pubblicazione e la conseguente raccolta delle nuove osservazioni” (Tar Torino 2074/08; il principio è affermato di recente anche da Tar Pescara 30/09, secondo cui “qualora l'accoglimento delle osservazioni formulate dai privati abbia comportato una profonda deviazione dai criteri posti a base del piano adottato si deve far luogo ad una nuova pubblicazione ed alla conseguente nuova raccolta delle osservazioni dei privati”).

Nel caso in esame, la modifica relativa ad una sola area del piano, relativa per di più alla variazione di destinazione tra due categorie di utilizzi meramente privati del suolo, non può rappresentare in alcun modo una deviazione dai criteri posti a base del piano, e non ne comportava la nuova pubblicazione.

I ricorrenti, però, sostengono che andasse notificata agli stessi la decisione dell’amministrazione di restituire all’area di proprietà la originaria destinazione agricola, decisione presa nel corso della procedura di approvazione del piano.

I ricorrenti citano a sostegno un lontano precedente del T.a.r. Milano del 1989, recentemente replicato da T.r.g.a. Trento 191/08, secondo cui “allorquando l'Amministrazione provvede a modificare il piano adottato, accogliendo osservazioni che incidono sulla proprietà di terzi, è tenuta a fornire idonea comunicazione ai soggetti proprietari dell'area incisa in maniera diretta dalla modificazione, mediante ripubblicazione del P.R.G. nella parte risultata modificata o a darne quanto meno comunicazione agli interessati, per consentire loro di presentare memorie e osservazioni di merito; pertanto, va annullata la deliberazione di adozione definitiva della variante generale al piano regolatore che stralcia la destinazione alberghiera di un area in accoglimento di osservazioni di soggetti terzi, in assenza di previa pubblicazione idonea ad assicurare agli interessati le necessarie garanzie procedimentali”.

La giurisprudenza di queste isolate sentenze non può, peraltro, essere condivisa. Essa, infatti, introduce un ulteriore onere formale a carico dell’amministrazione in assenza di qualsiasi sostegno normativo.

In presenza di una norma di legge (l’art. 9 della l. urbanistica, e le corrispondenti norme regionali di dettaglio) che si limita a prevedere l’obbligo per l’autorità comunale di dare informazione ai cittadini attraverso la pubblicazione del progetto di piano - se può essere condivisibile per ragioni logiche l’approdo giurisprudenziale secondo cui tale obbligo deve essere ricavato in via interpretativa anche per le ipotesi in cui nel corso della procedura di approvazione il piano muti in modo sostanziale (perché a quel punto il piano pubblicato sarebbe “altro” dal piano approvato) - non può, però, in alcun modo essere ricavato dal sistema l’obbligo di comunicare al privato i mutamenti di destinazione subiti dalla sua area nel corso della procedura di approvazione del piano, posto che il piano resta sostanzialmente lo stesso di quello già pubblicato, e che il relativo onere di pubblicazione previsto dalla legge è stato assolto. Introdurre questo ulteriore adempimento a carico dell’amministrazione si trasformerebbe, infatti, in una operazione di creazione pretoria di una norma non ammissibile nel nostro ordinamento.

Si ritiene, inoltre, che la tesi sostenuta dai ricorrenti, che reputano configurabile un obbligo a carico dell’amministrazione di comunicare le modifiche del piano al privato inciso da una osservazione contraria, muova da un presupposto interpretativo non corretto sulla natura della pubblicazione del piano, che non è effettuata per ragioni di tutela delle posizioni giuridiche dei privati ma per lo scopo di stimolarne gli apporti collaborativi, talchè da questo punto di vista nessuna differenza può fare che una osservazione abbia modificato in melius o in peius la destinazione d’uso di un’area di un soggetto coinvolto dal progetto di piano.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
 

P.Q.M.
 

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sez. Brescia, I sezione interna, così definitivamente pronunciando:

Respinge il ricorso.

Condanna i ricorrenti in solido tra loro al pagamento in favore del Comune di Calcinato delle spese di lite, che determina in euro 3.000, più i.v.a. e c.p.a..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 10/06/2009 con l'intervento dei Magistrati:

Giuseppe Petruzzelli, Presidente

Sergio Conti, Consigliere

Carmine Russo, Referendario, Estensore

IL PRESIDENTE
L'ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/06/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO

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