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1974-9562
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 26 ottobre 2009, n. 4896
DIRITTO DELLE ACQUE - Acque
pubbliche - Giurisdizione del TSAP - Limiti - Fattispecie - Servizio idrico
integrato - Pubblici servizi - Giurisdizione esclusiva del TAR - Art. 7, c. 1,
L. n. 205/2000. La giurisdizione del T.S.A.P. sussiste soltanto nei casi in
cui “i provvedimenti amministrativi impugnati siano caratterizzati da incidenza
diretta sulla materia delle acque pubbliche (…), mentre restano fuori da tale
competenza giurisdizionale tutte le controversie che abbiano ad oggetto atti
solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime
delle acque pubbliche” (Consiglio di Stato, V, 21 novembre 2003, n. 7614).
(fattispecie relativa alla controversia in ordine alla possibilità di
ricomprendere tra le infrastrutture del soggetto gestore del servizio idrico a
livello provinciale anche un impianto di trattamento rifiuti. In rapporto a tale
fattispecie, il TAR ha ritenuto applicabile anche l’art. 7, comma 1, della legge
n. 205 del 2000 che ha attribuito al giudice amministrativo la giurisdizione
esclusiva per tutte le controversie in materia di pubblici servizi, nell’ambito
del quali va sicuramente ricompresso il servizio idrico integrato). Pres. Lao,
Est. De Vita - A.s.p.a. (avv. Scoca) c. Consorzio Autorità dell’Ambito
Territoriale Ottimale della Provincia di Pavia (avv.ti Guffanti e Mazzocco) -
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 26 ottobre 2009, n. 4896
DIRITTO DELLE ACQUE - Servizio idrico integrato - Gestore - Infrastrutture
idriche di proprietà degli enti locali - Affidamento in concessione d’uso
gratuito - Artt. 153 e 143 d.lgs. n. 152/2006 - Oggetto dell’affidamento -
Nozione di proprietà pubblica - Interpretazione estensiva - Esclusione. Ai
sensi dell’art. 153, comma 1, del Testo unico ambientale (d.lgs. n. 152/2006)
“le infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali ai sensi dell’articolo
143 sono affidate in concessione d’uso gratuita, per tutta la durata della
gestione, al gestore del servizio idrico integrato”. Oggetto di affidamento,
normativamente previsto, sono pertanto soltanto “gli acquedotti, le fognature,
gli impianti di depurazione e le altre infrastrutture idriche di proprietà
pubblica” individuati dall’art. 143 citato. La nozione di proprietà pubblica di
cui alla ricordata norma deve essere interpretata in senso letterale, non
potendosi ricomprendere nel suo significato anche quei beni appartenenti a
soggetti privati, affidatari di un servizio pubblico oppure partecipati, in
misura anche totalitaria, da un soggetto pubblico. Trattandosi difatti del
trasferimento coattivo di un bene da un soggetto ad un altro, quindi di una
procedura di tipo ablatorio, non sembra possibile procedere ad interpretazioni
estensive che determinino un sacrificio - in evidente violazione del principio
di legalità - del diritto di proprietà di soggetti non contemplati espressamente
dalla normativa. Pres. Lao, Est. De Vita - A.s.p.a. (avv. Scoca) c. Consorzio
Autorità dell’Ambito Territoriale Ottimale della Provincia di Pavia (avv.ti
Guffanti e Mazzocco) - TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 26 ottobre 2009, n.
4896
N. 04896/2009 REG.SEN.
N. 00591/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 591 del 2009, proposto da:
- Azienda Servizi Mortara S.p.A., in persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Franco Gaetano Scoca, ed
elettivamente domiciliata in Milano, Via Dante n. 16, presso lo studio dell’Avv.
Maurizio Zoppolato;
contro
- il Consorzio Autorità dell’Ambito Territoriale Ottimale della Provincia di
Pavia, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso
dagli Avv.ti Luca Guffanti e Danilo Tassan Mazzocco, ed elettivamente
domiciliato presso lo studio degli stessi in Milano, Via Rossini n. 8;
nei confronti di
- Pavia Acque S.r.l.,, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non
costituita in giudizio;
- Comune di Mortara, in persona del Sindaco pro-tempore, non costituito in
giudizio;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
- del Piano d’Ambito Pilota della Provincia di Pavia, approvato dall’Assemblea
del Consorzio AA.T.O. con deliberazione n. 22 del 30 dicembre 2008, nella parte
in cui inserisce tra le infrastrutture da affidare al soggetto gestore, anche
l’impianto di trattamento rifiuti di proprietà dell’Azienda Servizi Mortara
S.p.a.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Consorzio Autorità dell’Ambito
Territoriale Ottimale della Provincia di Pavia e le relative deduzioni
difensive;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Designato relatore il referendario Antonio De Vita;
Uditi, all’udienza pubblica del 2 luglio 2009, l’Avv. V. Fusano, su delega
dell’Avv. F.G. Scoca, per la parte ricorrente, e l’Avv. G. Lezzi, su delega
dell’Avv. L. Guffanti, per il Consorzio resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato in data 27 febbraio 2009 e depositato il 9 marzo
successivo, la ricorrente ha impugnato il Piano d’Ambito Pilota della Provincia
di Pavia, approvato dall’Assemblea del Consorzio A.A.T.O. con deliberazione n.
22 del 30 dicembre 2008, nella parte in cui inserisce tra le infrastrutture da
affidare al soggetto gestore, anche l’impianto di trattamento rifiuti di
proprietà della stessa ricorrente.
Avverso il predetto atto vengono dedotte le censure di violazione e/o falsa
applicazione degli artt. 143, 149 e 153 del D.Lgs. n. 152 del 2006, degli artt.
2 e 49 della legge regionale n. 26 del 2003, eccesso di potere in tutte le
figure sintomatiche, in particolare, difetto di istruttoria, travisamento dei
fatti, perplessità, contraddittorietà, illogicità, difetto assoluto di
motivazione; violazione dell’art. 41 della Costituzione.
L’impianto di depurazione situato a Mortara in Via Vecellio n. 540, di proprietà
della ricorrente, avrebbe ottenuto l’autorizzazione integrata ambientale da
parte della Regione Lombardia per la gestione dei rifiuti, anche di tipo
industriale, pericolosi e non. Tale autorizzazione avrebbe dovuto indurre l’A.A.T.O.
ad escludere dal novero dei beni soggetti alla normativa sul servizio idrico
integrato l’impianto in questione. Del resto il predetto impianto depurerebbe in
gran parte reflui industriali (corrispondenti a circa il 91% del fatturato) e
soltanto in minima parte le acque provenienti dalle fognature del Comune di
Mortara (corrispondente a circa l’8,65% del fatturato). Per la prevalenza
dell’attività svolta, non avrebbe dovuto essere ricompreso nei beni da affidare
all’A.A.T.O. Ad un’istruttoria gravemente carente sarebbe seguita una errata
valutazione in ordine all’attività svolta dallo stabilimento in questione,
giungendosi a sostenere che circa la metà dell’acqua depurata proverrebbe da
utenze civili. Inoltre la società ricorrente non avrebbe in alcun modo conferito
l’impianto in favore del soggetto gestore, ma soltanto il ramo d’azienda
“patrimoniale – ciclo idrico integrato”: la ricomprensione nei beni conferiti
anche di tutto l’impianto sarebbe pertanto illegittima.
Anche la normativa contenuta nel codice dell’ambiente non assoggetterebbe i beni
di proprietà delle società private – come la ricorrente – all’obbligo di
conferimento, sussistendo siffatto obbligo soltanto per i beni di proprietà
comunale e quindi pubblica.
Infine, la deliberazione impugnata avrebbe disatteso la delibera del Consiglio
comunale di Mortara che avrebbe conferito soltanto il ramo d’azienda relativo al
servizio idrico, in violazione della norma che stabilirebbe la ricognizione
delle infrastrutture anche sulla base delle informazioni asseverate dagli enti
locali ricadenti nell’ambito territoriale di riferimento.
Si è costituito in giudizio il Consorzio Autorità dell’Ambito Territoriale
Ottimale della Provincia di Pavia che, dopo aver confutato specificatamente
tutte le censure attoree, ha chiesto il rigetto del ricorso in quanto infondato.
Alla camera di consiglio del 7 aprile 2009, le parti costituite hanno rinunciato
alla misura cautelare, chiedendo che il ricorso fosse rinviato ad una successiva
udienza di merito.
In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, le
parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie posizioni, a conferma
delle rispettive domande.
Alla pubblica udienza del 2 luglio 2009, su conforme richiesta dei procuratori
delle parti costituite, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. In via preliminare va affrontata d’ufficio la questione in ordine alla
sussistenza della giurisdizione di questo Tribunale amministrativo sulla
presente controversia.
1.1. Ai sensi dell’art. 143, comma 1, lett. a, del R.D. n. 1175 del 1933
“appartengono alla cognizione diretta del Tribunale superiore delle acque
pubbliche (…) i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione
di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall’amministrazione in
materia di acque pubbliche”. Secondo una parte della giurisprudenza, la
giurisdizione di legittimità del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche
sussisterebbe anche quando si faccia riferimento all’organizzazione del servizio
idrico attraverso la revoca della “adesione al Consorzio di ambito territoriale
ottimale (…), che aveva già scelto una forma societaria per la gestione del
servizio” con il contestuale affidamento della medesima “gestione ad altra
società controllata da esso ente” (Cass. civ., SS.UU., ord. 15 maggio 2008, n.
12165; nello stesso senso, T.S.A.P., 4 settembre 2007, n. 145). Ciò sulla scorta
del fatto che tutti i “provvedimenti di organizzazione e di gestione del
servizio idrico integrato (…) hanno incidenza diretta sul regime delle acque e
sul loro utilizzo” (Cass. civ., SS.UU., ord. 15 maggio 2008, n. 12165, cit.).
1.2. In realtà, a giudizio di questo giudice, appare maggiormente in linea con
il dettato normativo, in precedenza richiamato, quella interpretazione
giurisprudenziale che ritiene sussistere la giurisdizione del T.S.A.P. soltanto
nei casi in cui “i provvedimenti amministrativi impugnati siano caratterizzati
da incidenza diretta sulla materia delle acque pubbliche (…), mentre restano
fuori da tale competenza giurisdizionale tutte le controversie che abbiano ad
oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad
incidere sul regime delle acque pubbliche” (Consiglio di Stato, V, 21 novembre
2003, n. 7614). Nel caso oggetto della presente controversia si controverte
sulla possibilità di ricomprendere tra le infrastrutture del soggetto gestore
del servizio idrico a livello provinciale anche un impianto di trattamento
rifiuti: il regime proprietario del predetto impianto non sembra possa influire
direttamente sul regime delle acque pubbliche, trattandosi piuttosto di una
relazione indiretta, visto che si fa riferimento principalmente alle modalità di
organizzazione del servizio idrico (in tal senso, Consiglio di Stato, V, 21
novembre 2003, n. 7614; in senso contrario, Cass. civ., SS.UU., ord. 15 maggio
2008, n. 12165; altresì T.S.A.P., 4 settembre 2007, n. 145).
1.3. Inoltre, l’art. 7, comma 1, della legge n. 205 del 2000, che ha modificato
l’art. 33 del D.Lgs. n. 80 del 1998, ha attribuito al giudice amministrativo la
giurisdizione esclusiva per tutte le controversie in materia di pubblici
servizi, nell’ambito del quali va sicuramente ricompresso il servizio idrico
integrato (così, Consiglio di Stato, V, 21 novembre 2003, n. 7614; similmente
anche T.A.R. Puglia, Lecce, III, 3 settembre 2009 n. 2036; in senso contrario,
T.S.A.P., 4 settembre 2007, n. 145). Siffatta lettura sembra altresì confermata
dalla stessa norma che non contiene alcun riferimento alla giurisdizione del
T.S.A.P., diversamente dall’art. 34 successivo che espressamente, al comma 3,
afferma, salvaguardandola, che “nulla è innovato in ordine (…) alla
giurisdizione del tribunale superiore delle acque” (in senso contrario, ma con
affermazione apodittica, T.S.A.P., 4 settembre 2007, n. 145).
2. Risolta affermativamente la questione in ordine alla sussistenza della
giurisdizione di questo Tribunale, si può passare all’esame del merito del
ricorso, che risulta fondato, alla stregua delle considerazioni che seguono.
2.1. Il Piano d’Ambito Pilota della Provincia di Pavia ha previsto che, tra le
infrastrutture da affidare al soggetto gestore, venga ricompreso anche
l’impianto di trattamento rifiuti di proprietà della ricorrente Azienda Servizi
Mortara S.p.A. Tale impianto, per concorde ammissione delle parti in causa,
svolge in prevalenza (anche se in misura diversa, a seconda della prospettiva
assunta) le funzioni di depurazione di reflui industriali e per il resto
provvede alla depurazione delle acque provenienti dalla fognature del Comune di
Mortara e risulta di proprietà della ricorrente (come da visura allegata al n. 9
alla documentazione della parte ricorrente).
2.2. Appare opportuno premettere che il provvedimento impugnato, contenente la
ricognizione delle infrastrutture, fa esplicito riferimento all’art. 149 del
D.Lgs. n. 152 del 2006 (pag. 75 del Piano d’Ambito “Pilota” – All. 3 della
documentazione della parte ricorrente). Di conseguenza la prevista
individuazione dei beni da acquisire avrebbe dovuto tenere conto anche delle
informazioni (asseverate) provenienti dagli enti locali interessati. A tal
proposito il Consiglio comunale di Mortara, con la deliberazione n. 14 del 27
maggio 2008, ha escluso in modo espresso dal conferimento nel patrimonio della
nuova Autorità d’Ambito l’impianto di depurazione sito in Via Vecellio (pag.
3-4, dell’All. 5 della documentazione di parte ricorrente).
Deve essere inoltre evidenziato che, ai sensi dell’art. 153, comma 1, del Testo
unico ambientale “le infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali ai
sensi dell’articolo 143 sono affidate in concessione d’uso gratuita, per tutta
la durata della gestione, al gestore del servizio idrico integrato”. Oggetto di
affidamento, normativamente previsto, sono pertanto soltanto “gli acquedotti, le
fognature, gli impianti di depurazione e le altre infrastrutture idriche di
proprietà pubblica” individuati dall’art. 143 citato. Del resto l’art. 2, comma
1, della legge regionale n. 26 del 2003, stabilisce, in primo luogo, che “le
reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali destinati all’esercizio dei
servizi costituiscono dotazione di interesse pubblico”, e inoltre che degli
stessi non può essere ceduta la proprietà, se non “esclusivamente a società
patrimoniali di capitali con la partecipazione totalitaria di capitale pubblico
incedibile”. Pur essendo la società ricorrente totalmente partecipata dal Comune
di Mortara, non può essere annoverata tra le società di tipo patrimoniale di cui
all’art. 2 citato in precedenza, visto che la stessa non si limita a gestire
soltanto il patrimonio affidatole, ma eroga diversi servizi, tra i quali rientra
anche l’attività di depurazione industriale per conto di soggetti privati,
svolta attraverso l’impianto di Via Vecellio.
2.3. Immotivatamente il provvedimento impugnato non ha chiarito le ragioni per
cui anche un bene che è stato escluso dal conferimento da parte del Comune di
Mortara e non rientra nelle categorie indicate dall’art. 143 del D. Lgs. n. 152
del 2006 sia stato ricompreso nel novero delle infrastrutture affidate al
soggetto gestore del servizio idrico.
2.4. Quanto al primo aspetto si ritiene che le argomentazioni riportate nelle
difese dell’Amministrazione resistente non possano colmare le lacune presenti
nel provvedimento impugnato, configurandosi altrimenti le stesse alla stregua di
una motivazione postuma, che non può ritenersi ammissibile (ex multis, Consiglio
di Stato, IV, 20 novembre 2008, n. 5742; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 22 giugno
2009, n. 4090).
2.5. Con riferimento alla seconda questione, va sottolineato che la nozione di
proprietà pubblica di cui all’art. 143 citato deve essere interpretata in senso
letterale, non potendosi ricomprendere nel suo significato anche quei beni
appartenenti a soggetti privati, affidatari di un servizio pubblico oppure
partecipati, in misura anche totalitaria, da un soggetto pubblico. Trattandosi
difatti del trasferimento coattivo di un bene da un soggetto ad un altro, quindi
di una procedura di tipo ablatorio, non sembra possibile procedere ad
interpretazioni estensive che determinino un sacrificio - in evidente violazione
del principio di legalità - del diritto di proprietà di soggetti non contemplati
espressamente dalla normativa: ciò al fine di tutelare anche i terzi – quali
potrebbero essere le imprese che depurano i loro reflui industriali speciali –
che intrattengono dei rapporti con il destinatario del provvedimento ablatorio e
che hanno fatto affidamento su un determinato assetto di interessi. Di
conseguenza, per quanto appena sottolineato, non sembra fondato il rilievo – di
cui si ribadisce l’assenza nel provvedimento impugnato – evidenziato dal
Consorzio resistente in ordine all’esistenza di un vincolo, discendente
direttamente dalla legge, che imporrebbe di includere tutti gli impianti
strumentali all’esercizio del servizio idrico nelle infrastrutture da affidare
all’Autorità d’Ambito, indipendentemente dal loro assetto proprietario.
2.6. La fondatezza della censura in precedenza scrutinata determina
l’assorbimento delle restanti doglianze.
3. Alla stregua delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere
accolto, con il conseguente annullamento dell’atto impugnato nella parte in cui
attribuisce al soggetto gestore l’impianto di trattamento rifiuti di proprietà
della ricorrente Azienda Servizi Mortara S.p.A., situato a Mortara in Via
Vecellio n. 540.
4. In considerazione della complessità della questione, le spese di giudizio
possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sede di Milano, Sezione
Quarta, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso indicato in epigrafe
nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento con
lo stesso impugnato nei limiti richiesti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 2 luglio 2009 con
l’intervento dei Magistrati:
Adriano Leo, Presidente
Giovanni Zucchini, Primo Referendario
Antonio De Vita, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/10/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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