TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 11 novembre 2009, n. 5015

CAVE E MINIERE - Regione Lombardia - Approvazione del piano cave provinciale - Consiglio regionale - L.R. n. 14/98 - Funzione di carattere amministrativo - Doveri di imparzialità e obiettività - Soggetti interessati - Presentazione di osservazioni - Esame da parte dell’amministrazione - Obbligo. Il Consiglio Regionale, chiamato all’approvazione del piano cave provinciale secondo quanto stabilito dalla L.R. Lombardia n. 14/1998, svolge una funzione di carattere amministrativo soggetta ai doveri di imparzialità ed obiettività propri dell’azione amministrativa, con conseguente obbligo di motivazione delle proprie scelte, soprattutto allorché l’organo consiliare decide di disattendere le conclusioni alle quali sono giunti altri enti od organi pubblici coinvolti nel complesso procedimento di approvazione del piano cave - quali l’Amministrazione provinciale interessata oppure la Giunta Regionale - oppure quando si tratta di esaminare osservazioni presentate da soggetti privati partecipanti al procedimento amministrativo. Questi ultimi, ai sensi della legge 241/1990, hanno infatti il diritto di presentare memorie ed osservazioni che l’Amministrazione ha il dovere di valutare. Pres. Leo, Est. Zucchini - H. s.p.a. (avv.ti Tanzarella) c. Regione Lombardia (avv. Cederle) e altro (n.c.). TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 11 novembre 2009, n. 5015

CAVE E MINIERE - Pianificazione dell’attività di cava - Governo del territorio - Contemperazione dei diversi interessi coinvolti - Attività estrattiva - Tutela dell’ambiente. La pianificazione dell’attività di cava, al pari di ogni attività di pianificazione riguardante in genere il governo del territorio, deve necessariamente contemperare la pluralità degli interessi coinvolti; in tal senso l’interesse economico dell’impresa esercente l’attività estrattiva, meritevole di tutela ai sensi dell’art. 41 della Costituzione, deve essere valutato e tutelato in relazione ad altri interessi di rango costituzionale, come quelli inerenti la tutela del territorio e dell’ambiente (art. 9 della Costituzione, ma si abbia anche riguardo ai limiti costituzionali alla libertà di iniziativa economica di cui al comma 2° dell’art. 41 citato). Pres. Leo, Est. Zucchini - H. s.p.a. (avv.ti Tanzarella) c. Regione Lombardia (avv. Cederle) e altro (n.c.). TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 11 novembre 2009, n. 5015
 

N. 05015/2009 REG.SEN.
N. 00291/2009 REG.RIC.
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 291 del 2009, proposto da:
Holcim (Italia) Spa, rappresentata e difesa dagli avv. Giancarlo Tanzarella ed Elena Tanzarella, con domicilio eletto presso Giancarlo Tanzarella in Milano, piazza Velasca, 5;

contro

Regione Lombardia, rappresentata e difesa dall'avv. Marco Cederle, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale in Milano, via Fabio Filzi, 22;
Provincia di Varese, non costituita in giudizio;

nei confronti di

Comune di Travedona Monate, rappresentato e difeso dall'avv. Maria Cristina Colombo, con domicilio eletto presso Maria Cristina Colombo in Milano 7144af, via Durini 24;
Comune di Ternate, Comune di Cadrezzate, Comune di Osmate, Comune di Comabbio, Consorzio Intecomunale Salvaguardia e Tutela Lago di Monate, tutti non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione di Consiglio Regionale 30.9.2008 n. VIII/698 di approvazione del Piano cave della Provincia di Varese, in parte qua, e di ogni altro atto o provvedimento preordinato, conseguente o comunque connesso alla delibera sopra indicata, ivi espressamente incluse, per quanto occorra, la delibera di Consiglio Provinciale 2.12.2004 n. 76, nella parte in cui ha disatteso le osservazioni di Holcim, la delibera di Giunta Regionale 13.12.2006, n. VIII/3799, nella parte in cui ha parzialmente disatteso le richieste proposte da Holcim, la proposta di deliberazione approvata dalla Sesta Commissione consiliare nella seduta del 9.6.2008, nella parte in cui si è discostata dalla delibera di Giunta e non ha tenuto conto delle osservazioni presentate dalla ricorrente.


Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Travedona Monate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 ottobre 2009 il dott. Giovanni Zucchini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con deliberazione n. VIII/968 del 2008, il Consiglio Regionale della Lombardia approvava, ai sensi della legge regionale n. 14/1998, il Nuovo Piano Cave della Provincia di Varese.

La società esponente, operante nel settore della produzione del cemento, impugnava la deliberazione suddetta, laddove quest’ultima disattendeva le osservazioni presentate dalla società in relazione all’ambito territoriale estrattivo di propria pertinenza, denominato ATEc2, riducendo sia il quantitativo estraibile sia il perimetro estrattivo.

Contro la suddetta delibera regionale e, seppure in via prudenziale (“in quanto occorra”), contro altri atti della Provincia e della Regione relativi al procedimento di formazione del Piano cave, erano proposti i motivi di gravame che possono così essere sintetizzati:

1) violazione e falsa applicazione di norme di legge e regolamentari (articoli 1, 2, 5 e 6 della LR 14/1998 nonché Allegato B alla delibera di Giunta Regionale 26.2.1999 n. 6/41714, art. 6 e art. 8.1 LR 14/1998 anche in relazione ai principi di partecipazione di cui alla legge 241/1990); eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto assoluto dei presupposti e della motivazione, illogicità e contraddittorietà; ove si contestano, sotto vari profili, le motivazioni che hanno indotto il Consiglio Regionale a non accogliere le osservazioni dell’esponente relative all’ATEc2;

2) violazione e falsa applicazione di norme di legge e regolamentari (LR 14/1998 e DGR 26.2.1999 n. 6/41714), nonché dei principi generali in tema di imparzialità e correttezza dell’azione amministrativa anche in relazione all’esercizio del diritto costituzionale all’attività di impresa (Artt. 97 e 42 Cost.).

Si costituivano in giudizio la Regione Lombardia ed il Comune di Travedona Monate, concludendo per il rigetto del gravame.

Alla pubblica udienza del 27.10.2009, la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La società ricorrente impugna la deliberazione consiliare regionale di approvazione del Piano cave della Provincia di Varese, nella sola parte in cui quest’ultima, disattendendo le osservazioni presentate dalla società nel corso del procedimento agli enti ed organi competenti (Provincia di Varese, Giunta Regionale ed infine Commissione Sesta del Consiglio Regionale), ha stabilito una disciplina dell’ambito estrattivo della ricorrente – denominato ATEc2 – difforme rispetto alle osservazioni stesse, con particolare riguardo sia al quantitativo estraibile sia al perimetro della superficie di scavo.

In particolare, la delibera impugnata prevede per l’ATEc2 una produzione per vent’anni di 4.800.000 metri cubi, con un perimetro indicato nella planimetria allegata al doc. 31 della ricorrente.

Quest’ultima aveva invece richiesto alla Commissione Consiliare (doc. 30 ricorrente), di autorizzare una produzione nel ventennio di almeno 6.780.000 metri cubi, con ampliamento dell’ambito verso sud – come peraltro previsto dalla proposta della Giunta Regionale al Consiglio -, a cui aggiungere un ulteriore aumento di 1.200.000 metri cubi ed un contestuale ampliamento del perimetro di scavo ad est e ad ovest (tale ulteriore aumento della produzione e della superficie dell’ambito erano però già stati respinti dalla Giunta Regionale).

Il Consiglio Regionale, nel fare propria la proposta della Commissione Consiliare competente, ha disatteso integralmente le osservazioni della ricorrente, comprese quelle che avevano invece trovato positivo accoglimento da parte della Giunta Regionale in sede di proposta trasmessa al Consiglio.

Il Tribunale ritiene che la delibera consiliare, nella parte in cui ha disatteso la proposta della Giunta Regionale, non si sottragga alle censure di difetto di motivazione e di istruttoria svolte nel presente gravame.

Infatti, la Giunta (v.si doc. 17 ricorrente), aveva dato il proprio consenso alla richiesta di una produzione ventennale di 6.780.000 metri cubi, con contestuale ampliamento verso sud del perimetro dell’ambito, sulla base dell’istruttoria compiutamente svolta dagli uffici tecnici dell’Amministrazione (Unità Organizzativa Attività Estrattive e di Bonifica, v.si docc. 18 e 19 ricorrente).

Nel contempo, l’Unità Organizzativa di cui sopra esaminava compiutamente le osservazioni presentate dal Comune di Travedona Monate e da altri Comuni vicini, i quali lamentavano il rischio di inquinamento del Lago di Monate e del suo bacino imbrifero per effetto dell’attività di scavo svolta dalla ricorrente, invitando la Giunta Regionale ad attivarsi per la tutela del Lago stesso.

L’Ufficio Regionale si limitava a prendere atto di tale osservazione, indicando però chiaramente come la richiesta fosse estranea alle finalità del Piano Cave provinciale.

Sul problema dell’impatto dell’attività estrattiva sul regime del Lago, occorre altresì aggiungere che la relazione tecnica versata in atti dalla ricorrente (doc. 40), evidenzia come l’attività stessa non apporterà sostanziali modifiche al bacino ideologico, né la documentazione tecnica versata in atti dal Comune offre concreta ed idonea prova del paventato inquinamento (si veda ad esempio il doc. 25 del Comune, datato 7.9.2009, nel quale il tecnico incaricato chiede approfondimenti e documenti, senza però pervenire ad alcuna univoca conclusione).

Ciò premesso ed a fronte dei risultati dell’istruttoria svolta dagli uffici tecnici regionali, la Commissione Consiliare prima ed il Consiglio Regionale successivamente, hanno completamente cancellato la proposta della Giunta, senza svolgere però alcuna considerazione di ordine tecnico sulla proposta della Giunta stessa, che pare così essere stata disattesa per sole ragioni di ordine politico, che sono però inconferenti allorché l’organo consiliare è chiamato alla discussione ed all’approvazione del Piano Cave.

Sul punto preme richiamare la giurisprudenza della Sezione (cfr. TAR Lombardia, sez. IV, 28.5.2007, n. 4700, e le successive sentenze di questa Sezione n. 3733, 3734, 3735 e 3736 tutte del 14.5.2009, costituenti precedenti specifici), per la quale il Consiglio Regionale, chiamato all’approvazione del piano cave provinciale secondo quanto stabilito dalla legge regionale 14/1998, svolge una funzione di carattere amministrativo soggetta ai doveri di imparzialità ed obiettività propri dell’azione amministrativa, con conseguente obbligo di motivazione delle proprie scelte, soprattutto allorché l’organo consiliare decide di disattendere le conclusioni alle quali sono giunti altri enti od organi pubblici coinvolti nel complesso procedimento di approvazione del piano cave – quali l’Amministrazione provinciale interessata oppure la Giunta Regionale – oppure quando si tratta di esaminare osservazioni presentate da soggetti privati partecipanti al procedimento amministrativo.

Questi ultimi, ai sensi della legge 241/1990, hanno il diritto di presentare memorie ed osservazioni che l’Amministrazione ha il dovere di valutare; nel caso di specie poi risulta prassi consolidata del Consiglio Regionale, pur in mancanza di una espressa previsione nella legge regionale 14/1998, quella di consentire alle imprese di escavazione di presentare osservazioni alle commissioni consiliari.

Il Tribunale non sottovaluta certo – anzi l’ha riconosciuta anche nelle citate sentenze – la discrezionalità di valutazione del Consiglio nell’approvazione di un atto di pianificazione territoriale quale è il piano cave; tuttavia la discrezionalità nella scelta finale del Consiglio, che - si ripete – non è in discussione, non può arrivare al punto di violare totalmente l’obbligo motivazionale e le garanzie di partecipazione al procedimento.

Deve pertanto essere accolto il motivo 1 del ricorso, con assorbimento della censura di cui al motivo 2 circa la presunta lesione del diritto costituzionale alla libertà d’impresa, con conseguente annullamento della deliberazione del Consiglio Regionale, nella parte in cui la stessa non ha accolto la proposta della Giunta Regionale la quale, in parziale accoglimento delle osservazioni dell’esponente, prevedeva un quantitativo estraibile di 6.780.000 metri cubi nel ventennio, con conseguente estensione verso sud del perimetro dell’ambito estrattivo.

Per effetto della presente sentenza, resta ovviamente salvo il potere del Consiglio Regionale di determinarsi nuovamente in merito alle osservazioni presentate, nel rispetto però dell’obbligo di motivazione e delle garanzie di partecipazione al procedimento, come esposto nella presente pronuncia.

2. Il gravame deve invece essere respinto nella restante parte, dove la ricorrente censura la deliberazione consiliare ed altri atti pregressi del procedimento, ove gli stessi non hanno accolto le ulteriori osservazioni volte ad ottenere un ulteriore aumento della produzione di 1.200.000 metri cubi nel ventennio, con contestuale allargamento del perimetro dell’ambito verso est e verso ovest.

Sul punto, occorre premettere che non può trovare accoglimento la tesi esposta in ricorso, secondo cui (v.si pag. 9 dell’atto introduttivo), esisterebbe una sorta di vincolo normativo (l’esponente richiama a tale proposito la delibera di Giunta Regionale n. 6/41714 del 1999), in forza del quale l’Amministrazione, in sede di pianificazione, dovrebbe in ogni caso garantire la massimizzazione dello sfruttamento del giacimento.

In realtà, la pianificazione dell’attività di cava, al pari del resto – si consenta di aggiungere – di ogni attività di pianificazione riguardante in genere il governo del territorio, deve necessariamente contemperare la pluralità degli interessi coinvolti; in tal senso l’interesse economico dell’impresa esercente l’attività estrattiva, meritevole di tutela ai sensi dell’art. 41 della Costituzione, deve essere valutato e tutelato in relazione ad altri interessi di rango costituzionale, come quelli inerenti la tutela del territorio e dell’ambiente (art. 9 della Costituzione, ma si abbia anche riguardo ai limiti costituzionali alla libertà di iniziativa economica di cui al comma 2° dell’art. 41 citato).

Del resto, la stessa DGR n. 6/41714, che fissa i criteri per la formazione dei piani cave provinciali, non può essere letta nel senso invocato dalla ricorrente, tenuto conto che la delibera stessa (cfr. doc. 1 della Regione, All. B), prevede, innanzi tutto, che un giacimento sia “sfruttabile” allorché ricorrano un serie di condizioni, fra cui “la presenza di materiale in quantità sufficiente a giustificarne la coltivazione dal punto di vista economico in relazione ai costi sociali e ambientali”.

Non si dimentichi poi che, a norma dell’art. 6 della legge regionale n. 14/1998, le Province, nella formazione dei piani cava, devono tener conto, fra l’altro (art. 6, lett. d), “delle esigenze di garantire la massima compatibilità ambientale e paesaggistica”.

Ciò premesso, la proposta della Giunta Regionale, adottata sulla base dell’istruttoria svolta dagli uffici tecnici e poi approvata dal Consiglio Regionale, di non consentire un ulteriore aumento della produzione per il ventennio di 1.200.000 metri cubi, con conseguente rigetto della richiesta di allargamento dell’ambito verso est e verso ovest, non pare affetta dai vizi di legittimità denunciati.

Si ricordi, infatti, che l’originaria richiesta della società alla Provincia di Varese era nel senso di ottenere l’escavazione nel ventennio di 6.780.000 metri cubi (cfr. doc. 16 ricorrente, si tratta della stessa quantità assentita dalla Giunta Regionale ma respinta dal Consiglio) e che solo nell’ultima richiesta al Consiglio Regionale, era domandato di “prendere in considerazione un ulteriore aumento del fabbisogno nel ventennio per un quantitativo pari a 1.200.000 mc”; sicché la decisione prima della Giunta e poi del Consiglio Regionale di non autorizzare tale ulteriore incremento contempera al meglio l’aspirazione imprenditoriale dell’esponente con la tutela degli interessi ambientali e paesaggistici della zona interessata all’escavazione.

3. La reciproca soccombenza delle parti induce il Collegio a compensare interamente le spese di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, sez. IV, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto annulla in parte, nei limiti indicati in motivazione, la deliberazione del Consiglio Regionale della Lombardia, n. VIII/698 del 30 settembre 2008.

Rigetta il ricorso per la restante parte.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2009 con l'intervento dei Magistrati:

Adriano Leo, Presidente

Giovanni Zucchini, Primo Referendario, Estensore

Concetta Plantamura, Referendario

L'ESTENSORE                                                    IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/11/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO

  AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562

 Vedi altre: SENTENZE PER ESTESO

Ritorna alle MASSIME della sentenza  -  Approfondisci con altre massime: GIURISPRUDENZA  -  Ricerca in: LEGISLAZIONE  -  Ricerca in: DOTTRINA

www.AmbienteDiritto.it