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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
TAR PIEMONTE, Sez. I - 4 settembre 2009, n. 2258
ASSOCIAZIONI E COMITATI - Legittimazione processuale - Qualificazione
dell’interesse sostanziale - Berni ambientali in senso giuridico - Provvedimenti
impugnati - Lesione immediata e diretta dell’interesse all’ambiente.
L’eccezionale legittimazione processuale riconosciuta alle associazioni
ambientaliste (artt. 13 e 18 della legge n. 349 del 1986) viene delimitata con
riferimento alla qualificazione dell'interesse sostanziale fornita dalla legge,
cosicché l'interesse in materia ambientale si radica in capo alle associazioni
di protezione riconosciute, determinandone la legittimazione ad agire, nella
misura in cui assume rilevanza giuridica in forza della previsione normativa
(cfr., ex multis,). L'interesse all'ambiente, perciò, assume qualificazione
normativa con riferimento e nei limiti tracciati dalle fonti legislative intese
a identificare beni ambientali in senso giuridico ed a tale estensione oggettiva
dell'interesse va necessariamente rapportata la sua titolarità, cioè la
legittimazione ad agire, in capo alle associazioni ambientaliste. In ogni caso,
viene richiesto che i provvedimenti che si intende impugnare ledano in modo
diretto e immediato l'interesse all'ambiente (cfr., ex multis, T.A.R. Sicilia,
Catania, sez. I, 3 dicembre 2003 , n. 1979, T.A.R Liguria, sez. I, 1° agosto
2007, n. 1426). Pres. Bianchi, Est. Goso - Legambiente e altri (avv.ti Dal Piaz
e Servetti) c. Azienda Consortile E.M. (avv.ti Sciolla e Viale) -
T.A.R. PIEMONTE, Sez. I - 4 settembre 2009, n. 2258
ASSOCIAZIONI E COMITATI - Legittimazione processuale - Omessa allegazione di
un danno diretto all’ambiente - Art. 310 d.lgs. n. 152/2006 - Parte VI del
Codice - Fattispecie. L’omessa allegazione di un danno diretto all’ambiente
non consente di ritenere sussistente la speciale legittimazione processuale
delle associazioni ambientaliste: a diverse conclusioni non può pervenirsi in
forza della previsione contenuta nell’art. 310 del codice dell’ambiente che, nel
configurare una generale legittimazione delle associazioni di tutela ambientale,
limita oggettivamente detta legittimazione all’impugnazione degli atti e dei
provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta
del codice medesimo (fattispecie relativa all’impugnazione di norme regolanti il
servizio di gestione dei rifiuti e alla ripartizione dei relativi costi. Pres.
Bianchi, Est. Goso - Legambiente e altri (avv.ti Dal Piaz e Servetti) c. Azienda
Consortile E.M. (avv.ti Sciolla e Viale) - T.A.R. PIEMONTE, Sez. I - 4
settembre 2009, n. 2258
N. 02258/2009 REG.SEN.
N. 01342/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1342 del 2008, integrato da motivi
aggiunti, proposto da:
Legambiente - Associazione ambientalista nazionale, in persona del Presidente
pro tempore di Legambiente Piemonte, Bertolino Michele, Cagliero Olga, Dana
Diana, Gallo Luigi e Virtuoso Nadia Zaira, tutti rappresentati e difesi dagli
avv. Claudio Dal Piaz e Chiara Servetti, con domicilio eletto presso il loro
studio in Torino, via S. Agostino, 12;
contro
Azienda consortile ecologica del monregalese - A.C.E.M. di Mondovì, in persona
del Presidente pro tempore del Consiglio di Amministrazione, rappresentata e
difesa dagli avv. Alessandro Sciolla e Sergio Viale, con domicilio eletto presso
il loro studio in Torino, corso Montevecchio, 68;
Comune di Ceva;
Comune di Mondovì;
Comune di Villanova Mondovì;
Comune di Dogliani;
per l'annullamento
della deliberazione dell'Assemblea Consortile Ecologica del Monregalese -
A.C.E.M. - di Mondovì n. 11 in data 25.6.2008, pubblicata all'Albo pretorio ACEM
dal 4.7.2008 al 19.7.2008, avente ad oggetto: "Approvazione bilancio preventivo
esercizio 2008 e Piano Programma pluriennale 2008/2010 - determinazione della
tariffa di smaltimento rifiuti indifferenziati 2008";
della deliberazione dell'Assemblea dell'Azienda Consortile Ecologica del
Monregalese - A.C.E.M. di Mondovì n. 12 in data 25.6.2008, pubblicata all'Albo
pretorio ACEM dal 4.7.2008 al 19.7.2008, avente ad oggetto: "Esame ed
approvazione bilancio consuntivo esercizio 2007";
nonché per l'annullamento
degli atti tutti antecedenti, preordinati, conseguenziali e comunque connessi
del relativo procedimento, allo stato non noti;
nonché, con motivi aggiunti di ricorso,
per l’annullamento
della deliberazione dell'Assemblea dell'Azienda Consortile Ecologica del
Monregalese - A.C.E.M. di Mondovì n. 29 in data 10.12.2008, pubblicata all'Albo
pretorio ACEM dal 22.12.2008 al 5.1.2009, avente ad oggetto: "Approvazione del
bilancio preventivo 2009 e piano pluriennale 2009/2011".
Visto il ricorso e i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda consortile ecologica del
monregalese - A.C.E.M. di Mondovì;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16/7/2009 il dott. Richard Goso e
uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso giurisdizionale notificato in data 28 ottobre 2008, l’Associazione
ambientalista Legambiente e cinque privati cittadini, residenti in comuni della
Regione Piemonte, contestano la legittimità della deliberazione n. 11 del 25
giugno 2008, con cui l’assemblea dell’Azienda consortile ecologica del
monregalese – A.C.E.M. – di Mondovì ha approvato il bilancio preventivo per
l’esercizio 2008, il piano pluriennale 2008-2010 e ha determinato la tariffa di
smaltimento dei rifiuti indifferenziati per il 2008.
L’impugnativa giurisdizionale investe anche la deliberazione assembleare n. 12
in pari data, con cui è stato approvato il bilancio consuntivo dell’esercizio
2007.
A.C.E.M. è l’azienda consortile che, ai sensi della legge regionale Piemonte n.
24 del 24 ottobre 2002, svolge le funzioni amministrative di organizzazione in
forma associata dei servizi di gestione dei rifiuti urbani.
Il relativo bacino comprende 87 comuni del monregalese (provincia di Cuneo) che,
in grande maggioranza, applicano la tassa di smaltimento dei rifiuti solidi
urbani; solo quattro di essi, fra i più densamente popolati, sono passati da
alcuni anni all’applicazione della tariffa.
Ciò premesso, il gravame giurisdizionale si fonda su un motivo di ricorso
formalmente unico, così articolato: “Violazione di legge e/o erronea
interpretazione ed applicazione in relazione agli artt. 3, 219, 221, 224 e 238
del d.lgs. n. 152/06; violazione di legge e/o erronea interpretazione ed
applicazione in relazione al d.P.R. n. 158/1999; violazione di legge e/o erronea
interpretazione ed applicazione in relazione all’art. 61, d.lgs. 507/1993;
violazione di legge e/o erronea interpretazione ed applicazione in relazione
alla l.r. n. 24/2002; eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti,
illogicità, travisamento, contraddittorietà, difetto e/o insufficienza di
istruttoria e di motivazione (dedotta altresì come violazione dell’art. 3, legge
n. 241/1990); sviamento”.
Queste, in dettaglio, le censure di legittimità proposte dalla parte ricorrente:
I) L’A.C.E.M. non avrebbe perseguito, mediante i provvedimenti impugnati, gli
obiettivi imposti dalla legge per l’utilizzo dei contributi CONAI che, anziché
essere ripartiti fra i comuni consorziati in proporzione alla raccolta
differenziata degli imballaggi effettuata, sarebbero stati utilizzati per
abbassare o calmierare i costi della tariffa di smaltimento dei rifiuti
indifferenziati, in violazione delle regole e delle finalità previste dal codice
dell’ambiente
II) Tali profili di illegittimità si tradurrebbero nell’invalida determinazione
della tariffa di igiene ambientale che, nel caso dei quattro comuni che hanno
abbandonato il sistema della tassa, sarebbe stata erroneamente calcolata
considerando anche i costi relativi alla raccolta dei rifiuti di imballaggio
coperti dal CONAI, nonostante le difforme prescrizioni dettate dal d.P.R. n. 158
del 1999.
III) La tariffa sarebbe viziata anche a causa del’erroneo riparto delle quote di
ammortamento fra i singoli comuni, attuato secondo criteri non rispettosi del
principio “chi inquina paga” e volti, invece, alla distribuzione indiscriminata
dei costi fissi, con sostanziale penalizzazione dei residenti nei comuni che
producono meno rifiuti.
IV) Sarebbe stato erroneamente attribuito, inoltre, il premio per la raccolta
della frazione organica dei rifiuti solidi urbani (FORSU), in favore del comune
che aveva avviato al ricupero il maggior quantitativo di rifiuti in termini
assoluti e non in rapporto al numero degli abitanti.
V) Infine, nonostante nel bilancio preventivo 2007 fosse stata inserita nella
tariffa dei rifiuti indifferenziati la voce “smaltimento frazione secco-leggera”
(ossia il ricavo derivante da quanto corrisposto in tariffa dai singoli comuni
per la termolavorizzazione della frazione secco-leggera dei rifiuti
indifferenziati), tale voce non compare più nel bilancio consuntivo e sarebbe
stata “dirottata”, quindi, per coprire altri costi, in particolare per i costi
di gestione dell’impianto di smaltimento dei rifiuti sito nel comune di Magliano
Alpi.
Nella sostanza, le doglianze proposte dalla parte ricorrente risultano tese a
contestare le scelte di bilancio operate dall’amministrazione intimata,
giudicate divergenti dall’obiettivo, sancito dalla legislazione vigente, di
promozione e incentivazione della raccolta differenziata dei rifiuti, ma tali da
condurre addirittura, secondo le valutazioni dei ricorrenti, ad un risultato
antitetico, sfavorevole agli enti locali che tale modalità di raccolta attuano
più compiutamente.
Per tali ragioni, gli esponenti instano conclusivamente per l’annullamento dei
provvedimenti impugnati.
Si è costituita in giudizio l’A.C.E.M., opponendosi all’accoglimento del
gravame.
Con ricorso per motivi aggiunti ritualmente notificato, è stata estesa
l’impugnazione alla deliberazione n. 29 del 10 dicembre 2008, con cui
l’assemblea dell’A.C.E.M. ha approvato il bilancio preventivo per l’esercizio
2009 e il piano pluriennale 2009-2011.
Tale atto, ad avviso dei deducenti, riprodurrebbe le scelte operate con i
precedenti documenti contabili e sarebbe, pertanto, affetto dai medesimi vizi di
legittimità denunciati con riguardo a questi ultimi.
Inoltre, la deliberazione impugnata con motivi aggiunti sarebbe affetta da vizi
propri di legittimità, denunciati con il seguente motivo di ricorso: “Violazione
di legge e/o erronea interpretazione ed applicazione in relazione agli artt. 3,
219, 221, 224 e 238 del d.lgs. n. 152/06; violazione di legge e/o erronea
interpretazione ed applicazione in relazione alla l.r. n. 24/2002; eccesso di
potere per erronea valutazione dei presupposti, illogicità; travisamento,
contraddittorietà, difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione
(dedotta altresì come violazione dell’art. 3, legge n. 241/1990); sviamento”.
La censura si riferisce ai criteri, asseritamente non chiari e incompleti,
utilizzati per attribuire ai comuni un “benefit” per l’incentivazione del
compostaggio domestico, nell’intento di ridurre la quantità dei rifiuti
indifferenziati da smaltire.
Con memoria depositata in prossimità della pubblica udienza, l’amministrazione
resistente ha articolato le proprie difese, proponendo eccezioni di rito e di
merito.
Anche la parte ricorrente ha depositato una memoria difensiva.
Chiamato alla pubblica udienza del 16 luglio 2009, infine, il ricorso è stato
ritenuto in decisione.
DIRITTO
1) Con il ricorso introduttivo del presente giudizio e con i motivi aggiunti, è
posta in contestazione la legittimità dei provvedimenti con cui l’A.C.E.M. di
Mondovì (Azienda consortile ecologica del monregalese) ha approvato i
fondamentali documenti contabili relativi agli ultimi esercizi finanziari
(bilancio preventivo per il 2008 e il 2009, piano pluriennale 2008-2010 e
2009-2011, bilancio consuntivo 2007) nonché determinato la tariffa per lo
smaltimento dei rifiuti indifferenziati.
Le censure formulate dalla parte ricorrente, di cui si è reso conto nelle
premesse, sono tese a denunciare una serie di scelte inerenti la ripartizione
dei costi e dei ricavi fra i comuni consorziati – con riferimento all’utilizzo
dei contributi CONAI, al riparto delle quote di ammortamento dell’impianto
consortile di smaltimento dei rifiuti, del premio per la raccolta della frazione
organica dei rifiuti solidi urbani, ecc. – secondo modalità ritenute
contrastanti con la normativa di riferimento e prodotto di una politica
gestionale non protesa al doveroso obiettivo di promuovere e incentivare la
raccolta differenziata dei rifiuti, come testimoniato dalle tariffe approvate
che, secondo i deducenti, finirebbero per penalizzare i comuni che attuano
correttamente tale raccolta.
2) Prima di scrutinare nel merito le censure di legittimità dedotte dalla parte
ricorrente, occorre soffermarsi sulle eccezioni di rito proposte dalla difesa
dell’A.C.E.M. e prevalentemente riferite alla carenza di legittimazione attiva
dei singoli ricorrenti.
3) Con riferimento alla posizione di Legambiente, va preliminarmente osservato,
in accordo con i rilievi dell’eccepiente, che, nel ricorso introduttivo e nei
motivi aggiunti, l’Associazione non individua gli elementi che fonderebbero la
sua legittimazione ad impugnare gli atti dell’A.C.E.M.
Si deve comunque escludere che tale condizione dell’azione possa radicarsi sulle
disposizioni normative (artt. 13 e 18 della legge n. 349 del 1986) le quali
riconoscono una speciale legittimazione ai soggetti che abbiano tra i propri
fini istituzionali la tutela dell'ambiente e che, in virtù della loro
qualificazione, sono normativamente individuati, attraverso un particolare
procedimento demandato all'amministrazione centrale dello Stato.
In materia, infatti, la giurisprudenza amministrativa ha precisato che tale
eccezionale legittimazione processuale viene delimitata con riferimento alla
qualificazione dell'interesse sostanziale fornita dalla legge, cosicché
l'interesse in materia ambientale si radica in capo alle associazioni di
protezione riconosciute, determinandone la legittimazione ad agire, nella misura
in cui assume rilevanza giuridica in forza della previsione normativa (cfr., ex
multis, T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 3 dicembre 2003 , n. 1979).
L'interesse all'ambiente, perciò, assume qualificazione normativa con
riferimento e nei limiti tracciati dalle fonti legislative intese a identificare
beni ambientali in senso giuridico ed a tale estensione oggettiva dell'interesse
va necessariamente rapportata la sua titolarità, cioè la legittimazione ad
agire, in capo alle associazioni ambientaliste.
In ogni caso, viene richiesto, in ragione della eccezionalità della
legittimazione riconosciuta alle associazioni predette, che i provvedimenti che
si intende impugnare ledano in modo diretto e immediato l'interesse all'ambiente
(cfr., ex multis, T.A.R Liguria, sez. I, 1° agosto 2007, n. 1426).
Inoltre, dalla rilevata stretta correlazione tra estensione oggettiva
dell'interesse all'ambiente ed ambito di legittimazione, discendevano, almeno
prima dell’entrata in vigore dell'art. 310, comma 1, del d.lgs. 3 aprile 2006 n.
152, i limiti di proponibilità delle censure, non essendo considerata
configurabile la proposizione di motivi non riferiti alla violazione
dell’assetto normativo di tutela dell’ambiente, ma atti solo a garantire in via
strumentale, per effetto del conseguito annullamento, un effetto ritenuto utile
ai fini della tutela dei valori ambientali (cfr., ex multis, T.A.R. Veneto, sez.
I, 19 gennaio 2006, n. 97).
Tanto precisato, si rileva come dalle allegazioni contenute nel ricorso
introduttivo e nei motivi aggiunti non si evincano elementi atti a fondare, in
aderenza alle coordinate disegnate dalla giurisprudenza, la legittimazione
attiva dell’Associazione ricorrente.
Essa non denuncia, infatti, la diretta lesione di un bene ambientale in senso
stretto, ma si limita a contestare talune scelte, di tipo economico-gestionale,
che, secondo la prospettazione difensiva, penalizzerebbero i comuni più
virtuosi, finendo per operare in senso antitetico all’incentivazione della
raccolta differenziata dei rifiuti.
Va rilevato, peraltro, come l’incidenza di tali provvedimenti sull’ambiente (in
senso lato) sia del tutto ipotetica e indiretta, tanto più che il servizio di
raccolta differenziata dei rifiuti è regolarmente attivo nei comuni del
consorzio, e le censure all’uopo formulate non siano riferite alla violazione di
specifiche norme di tutela ambientale, bensì a criteri di riparto dei costi fra
i comuni aderenti che non hanno diretta attinenza con le ragioni di tutela per
cui è riconosciuta ex lege la legittimazione delle associazioni di protezione
ambientale.
L’omessa allegazione di un danno diretto all’ambiente non consente, in ultima
analisi, di ritenere sussistente la speciale legittimazione di Legambiente, né a
diverse conclusioni può pervenirsi in forza della previsione contenuta nel già
citato art. 310 del codice dell’ambiente che, nel configurare una generale
legittimazione delle associazioni di tutela ambientale, limita oggettivamente
detta legittimazione all’impugnazione degli atti e dei provvedimenti adottati in
violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del codice medesimo,
mentre le censure dedotte nella fattispecie afferiscono alle norme che regolano
il servizio di gestione dei rifiuti e alla ripartizione dei relativi costi.
Nella memoria difensiva depositata il 4 luglio 2009, Legambiente precisa che la
sua legittimazione ad impugnare gli atti contestati deve ricollegarsi ai propri
scopi statutari e, in particolare, alla previsione statutaria, richiamata senza
indicazione degli estremi, secondo cui l’Associazione “opera per la tutela e la
valorizzazione della natura e dell’ambiente” e promuove “stili di vita, di
produzione e di consumo … improntati all’ecosviluppo e alla tutela dei
consumatori, ad un equilibrato e rispettoso rapporto tra gli esseri umani, gli
altri esseri viventi e la natura”.
Tale richiamo, peraltro, non è sufficiente, poiché la ricorrente ha omesso di
depositare una copia dello statuto, adempimento comunque inderogabile per
verificare, nonostante la notorietà della ricorrente medesima, l’effettiva
incidenza dei provvedimenti impugnati nella sfera di interessi di cui essa si
afferma portatrice.
Per tali ragioni, deve essere dichiarato il difetto di legittimazione attiva in
capo a Legambiente.
4) Quanto alle posizioni delle persone fisiche che hanno proposto il ricorso,
l’amministrazione resistente propone eccezioni diversificate.
4.1) Va esaminata, in primo luogo, la condizione del signor Michele Bertolino
che ha sottoscritto il ricorso e i motivi aggiunti nell’asserita qualità di
residente nel Comune di Vicoforte, cioè uno dei comuni aderenti al consorzio.
Tale qualità, peraltro, non è comprovata documentalmente né si rinvengono in
atti elementi idonei a configurare il signor Bertolino quale destinatario degli
effetti dei provvedimenti che impugna.
A fronte delle puntuali contestazioni della parte resistente, perciò, la persona
fisica non ha fornito prova alcuna circa le condizioni che dovrebbero costituire
presupposto della sua legittimazione al ricorso e tale omissione comporta,
secondo i principi, l’inammissibilità del gravame.
4.2) Diverso è il caso degli altri ricorrenti, i signori Cagliero, Danna, Gallo
e Virtuoso, tutti residenti in comuni aderenti al consorzio.
Essi hanno conferito la procura speciale al difensore con distinti atti in data
16 ottobre 2008 (Cagliero e Danna) e 23 ottobre 2008 (Gallo e Virtuoso),
entrambi con autentica di firme del notaio Birone di Mondovì.
Il testo dei due atti, nella parte di specifico interesse, è identico e reca:
“Le/i sottoscritte/i … nominano e costituiscono in loro speciali procuratori e
per quanto infra generali l’avvocato … affinché i medesimi propongano ricorso al
T.A.R. Piemonte per l’annullamento della deliberazione dell’Assemblea
dell’Azienda Consortile Ecologica del Monragalese – ACEM di Mondovì numero 5 in
data 25 giugno 2008, nonché di ogni altro atto, anteriore e successivo, comunque
connesso, quali indicati nell’epigrafe del ricorso medesimo”.
Le deliberazioni adottate il 25 giugno 2008 dall’assemblea dell’A.C.E.M. e
impugnate con il ricorso introduttivo, però, non recano il numero 5, bensì i
numeri 11 e 12.
Ciò premesso - pur rifuggendo da inutili formalismi e considerando il canone che
impone di interpretare la procura alle liti nel rispetto della regola della
conservazione del negozio – va osservato come gli atti di conferimento del
mandato ai difensori non contengano elementi atti ad accertare l’effettiva
portata della volontà dei sottoscrittori e di ricollegarli al ricorso
successivamente notificato.
Nel caso in cui la procura "ad litem" non sia rilasciata in calce o in margine
al ricorso, infatti, essa deve contenere l’indicazione specifica del suo oggetto
e degli elementi identificativi dei provvedimenti da impugnare.
L’erronea indicazione degli estremi di tali provvedimenti non comporta
necessariamente l’inidoneità della procura, a condizione che essa contenga
ulteriori riferimenti, quale un sintetico accenno al contenuto degli atti che si
contestano, che consentano di connetterla concretamente ai provvedimenti
impugnati con il ricorso.
Nel caso in esame, le accennate condizioni non possono ritenersi sussistenti,
dal momento che gli atti di conferimento del mandato ai difensori, non solo
individuano erroneamente gli estremi dei provvedimenti impugnati, ma non
contengono alcun ulteriore riferimento sufficiente per ricostruire l’effettiva
volontà delle parti di impugnare questi e non altri atti adottati dall’assemblea
dell’A.C.E.M.
Né tale carenza può essere colmata attraverso il riferimento all’impugnativa “di
ogni altro atto, anteriore e successivo, comunque connesso, quali indicati
nell’epigrafe del ricorso medesimo”, trattandosi di mera clausola di stile, come
tale inidonea a testimoniare l’effettiva volontà del sottoscrittore.
Tale insuperabile condizione di incertezza determina l’inammissibilità
dell’impugnazione.
5) In conclusione, nessuno dei ricorrenti risulta fornito della necessaria
legittimazione ad impugnare.
Il ricorso, pertanto, deve essere dichiarato inammissibile.
Si ravvisano, comunque, giusti motivi per compensare integralmente le spese di
lite fra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, sez. I, definitivamente
pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 16/7/2009 con
l'intervento dei magistrati:
Franco Bianchi, Presidente
Richard Goso, Primo Referendario, Estensore
Paola Malanetto, Referendario
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/09/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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