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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
TAR PUGLIA, Bari, Sez. III - 28 maggio 2009, n. 1274
BENI CULTURALI E AMBIENTALI - Opere di urbanizzazione primaria - Valutazione
di incidenza sull’ambiente e sul paesaggio - Contesto ambientale complessivo.
La valutazione dell’incidenza sull’ambiente e sul paesaggio di ogni opera di
urbanizzazione primaria non può essere limitata esclusivamente all’area su cui
ricade l’intervento ma deve essere necessariamente riferita al complessivo
contesto ambientale (ivi compreso lo skyline) entro cui l’opera si inserisce (cfr.
T.A.R. Campania Napoli Sez. IV Sent., 26.07.2007, n. 7082) (fattispecie relativa
alla valutazione della compatibilità paesaggistica di un piano di
lottizzazione). Pres. Urbano, Est. Cocomile - L.M.A. e altri (avv. Matassa) c.
Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avv. Stato).
T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III - 28/05/2009, n.1274
BENI CULTURALI E AMBIENTALI - Procedimento autorizzatorio ex art. 159 d.lgs.
n. 42/2004 - Congruenza del vincolo imposto sull’area - Verifica - Estraneità.
Nel procedimento autorizzatorio di cui all’art. 159 del D.Lgs 22 gennaio 2004,
n. 42, la Soprintendenza BB.AA. ha un potere di vigilanza e controllo
sull’utilizzo dei poteri degli enti locali competenti al rilascio delle
autorizzazioni della specie e, una volta che l’area sia sottoposta a vincolo,
non spetta né all’amministrazione comunale, né all’amministrazione statale,
nell’esercizio dei poteri di cui sopra, verificare la congruenza del vincolo
imposto sull’area sotto un profilo contenutistico del pregio ambientale, dovendo
l’organo di controllo vigilare sul rispetto del vincolo attraverso la verifica
di compatibilità delle nuove costruzioni che insistono nella zona con il
contesto ambientale oggetto di tutela vincolistica (cfr. T.A.R. Campania Napoli
Sez. IV Sent., 26.07.2007, n. 7082). Pres. Urbano, Est. Cocomile - L.M.A. e
altri (avv. Matassa) c. Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avv.
Stato).
T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III - 28/05/2009, n.1274
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 01274/2009 REG.SEN.
N. 01637/2008 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 1637 del 2008, proposto da:
Libera Maria D’Apolito, Antonio D’Apolito, Antonio Iaconeta, Michele Antonio
Granatiero, Maria Carmela D’Apolito, Lorenzo D’Apolito, Monica Iaconeta, Michele
Piemontese, Cosimo Damiano Gelsomino, Antonio Falcone, Michele Falcone, Anna
Maria Falcone, Colomba Falcone, Mattia Falcone, rappresentati e difesi dall’avv.
Nino Matassa, con domicilio eletto presso Nino Matassa in Bari, Via Andrea Da
Bari, 35;
contro
Ministero per i Beni e le Attività Culturali in persona del Ministro p.t.,
Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di
Bari e Foggia, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato
di Bari, domiciliata per legge in Bari, Via Melo, 97;
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
del decreto prot. 1401 dell’11.04.2008 emesso dal Soprintendente ad interim per
i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Bari e Foggia,
notificato il successivo 15.07.2008, recante l’annullamento dell’autorizzazione
paesaggistica rilasciata dal Responsabile del 3° Settore - Urbanistica del
Comune di Mattinata, prot. 1035 del 06.11.2007 avente ad oggetto la
“Realizzazione urbanizzazioni primarie all’interno della lottizzazione C2A, in
località Lamione”;
di ogni altro provvedimento presupposto, conseguente e/o comunque connesso a
quello impugnato;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività
Culturali in persona del Ministro p.t.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Soprintendenza per i Beni
Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Bari e Foggia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13/05/2009 il dott. Francesco Cocomile
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Il presente ricorso deve essere
respinto in quanto infondato.
I ricorrenti impugnano in questa sede il decreto prot. 1401 dell’11.04.2008
emesso dal Soprintendente ad interim per i Beni Architettonici e per il
Paesaggio delle Province di Bari e Foggia, notificato il successivo 15.07.2008,
recante l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal
Responsabile del 3° Settore - Urbanistica del Comune di Mattinata, prot. 1035
del 06.11.2007 avente ad oggetto la “Realizzazione urbanizzazioni primarie
all’interno della lottizzazione C2A, in località Lamione”.
Con l’atto introduttivo del presente giudizio i ricorrenti contestano errori
asseritamente macroscopici posti in essere dal Soprintendente nel decreto di
annullamento adottato ai sensi dell’art. 159, comma 3 dlgs n. 42/2004, ed in
particolare il presupposto di fatto, posto a fondamento di detto decreto, della
presenza nell’area oggetto della lottizzazione di “macchia mediterranea”, di
“aree boscate” e di “antichi terrazzamenti con muretti di pietrame a secco”
(elementi - a dire dei ricorrenti - del tutto inesistenti).
I ricorrenti censurano altresì il preteso contrasto tra il decreto di
annullamento del Soprintendente ed il parere paesaggistico favorevole reso con
deliberazione di G.R. n. 640 del 19.04.2005. In altri termini il decreto di
annullamento concretizzerebbe - a dire dei ricorrenti - una inammissibile
disapplicazione del suddetto parere regionale, operando la Soprintendenza in tal
modo un indebito controllo sulla compatibilità paesaggistica dell’intero piano
di lottizzazione, invadendo la competenza della Regione ed apponendo
sostanzialmente sull’area de qua un vincolo di inedificabilità assoluta (la qual
cosa sarebbe preclusa alla Soprintendenza) senza al contempo indicare le
modalità necessarie a rendere l’intervento stesso compatibile con il vincolo
paesaggistico.
Inoltre i ricorrenti contestano l’inammissibile riesame da parte del
Soprintendente del merito delle valutazioni espresse nel parere paesaggistico
regionale e nella autorizzazione paesaggistica comunale rilasciata dal
Responsabile del 3° Settore - Urbanistica del Comune di Mattinata, prot. 1035
del 06.11.2007.
Le censure mosse dai ricorrenti al provvedimento impugnato appaiono prive di
fondamento.
Come emerge dalla consulenza tecnica (cfr. pag. 43 dell’elaborato peritale
depositato in data 27.02.2009) disposta da questo Tribunale in corso di causa
con ordinanza n. 723 del 03.12.2008 nell’area oggetto del piano di lottizzazione
ed interessata dall’intervento di urbanizzazione primaria si rivela la presenza
di una, sia pur limitata, zona definibile come macchia mediterranea collocata
lungo il margine nord del perimetro ed inoltre la presenza, in prossimità del
lato nord-ovest del comparto, di muri a secco appartenenti alla parte terminale
di un antico sistema di terrazzamento con valenze storico-ambientali.
Seppure il consente tecnico del Tribunale definisce dette presenze “marginali”,
va cionondimeno rilevato che l’edificazione di cui al piano di lottizzazione
comporterebbe comunque la irrimediabile distruzione e compromissione di tali
valori storico ambientali nelle rispettive porzioni di area individuate nella
figura n. 18 a pag. 44 dell’elaborato peritale.
Invero da detta figura emerge chiaramente che alcune abitazioni previste nel
piano di lottizzazione andrebbero ad insistere proprio lì dove il consulente ha
verificato la presenza, sia pur limitata, di macchia mediterranea (cfr. area
colorata di blu nella figura n. 18) e di antichi terrazzamenti (cfr. area
colorata di rosso nella figura n. 18) che sono soggette a vincolo paesaggistico.
Già questa considerazione è di per sé sola ostativa rispetto alla realizzazione
dell’intero intervento di urbanizzazione primaria di cui al piano di
lottizzazione dell’area in esame.
Inoltre a pag. 15 dell’elaborato peritale il consulente evidenzia sulla base
delle riprese aeree effettuate nel giugno 2006 la fitta presenza all’interno
dell’area oggetto del piano di lottizzazione di uliveti collocati in special
modo lungo la conca di fondo valle.
Peraltro nella figura n. 8 sempre a pag. 15 dell’elaborato peritale (avente ad
oggetto aerofotogrammetria - riprese aeree del giugno 2006) è posta in evidenza
la fitta rete di uliveti all’interno del perimetro dell’area in questione.
Da ciò discende che i presupposti di fatto su cui si basa il provvedimento
impugnato (rectius “Premesso altresì che il sito interessato dagli
interventi in progetto è ubicato in un contesto paesaggistico di non comune
bellezza, sia per aspetti di singolarità geomorfologica che
botanico-vegetazionale; che tale contesto, completamente integro nelle sue
precipue valenze, è caratterizzato morfologicamente da due pendii collinari
interamente coperti da macchia mediterranea, ovvero da aree boscate che degrado
in una conca di fondovalle con fitta presenza di vegetazione arborea autoctona;
Considerato che, dall’esame degli atti trasmessi e alla luce dello stato dei
luoghi, risulta non essere stata elaborata una corretta analisi conoscitiva del
contesto nel quale si inseriscono gli interventi proposti, nonché dei criteri di
valutazione dei loro effetti paesaggistici, risultando che tale processo di
conoscenza non ha tenuto conto dei caratteri paesaggistici dei luoghi e del
grado di incidenza su di essi indotto dalle modificazioni proposte; Rilevato
infatti che tali trasformazioni comportano una insostenibile modifica attraverso
estese e profonde opere di sbancamento dei pendii e la conseguente cancellazione
dello skyline naturale e antropico [antichi terrazzamenti con muretti di
pietrame a secco], ovvero la perdita dei caratteri strutturanti l’assetto
insediativo storico del territorio agricolo, della compagine vegetale e
dell’assetto percettivo scenico-panoramico; Considerato inoltre che le suddette
modificazioni, qualora realizzate, si tradurrebbero in una totale perdita di
qualità dell’attuale sistema paesaggistico di tutela, in quanto di carattere
totalmente distruttivo e non reversibile nel tempo; …) sono pienamente
rispondenti al vero contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti.
A supporto del corredo motivazionale del provvedimento impugnato deve altresì
rilevarsi che le opere di cui al piano di lottizzazione, seppure andrebbero ad
incidere materialmente su limitate porzioni in cui vi è presenza di macchia
mediterranea e di antichi terrazzamenti, comporterebbero comunque una
irrimediabile compromissione dello skyline complessivo e del paesaggio nel suo
insieme (anche relativamente alle aree confinanti non interessate direttamente
dalla lottizzazione ma interamente coperte da macchia mediterranea e da antichi
terrazzamenti di cui alla figura n. 18 dell’elaborato peritale [rispettivamente
aree colorate di blu e di rosso]) come correttamente evidenziato dal
Soprintendente. Peraltro le opere di sbancamento necessarie alla realizzazione
dell’insediamento abitativo andrebbero necessariamente ad incidere sulla
fisionomia delle aree confinanti caratterizzate, come detto, dalla fitta
presenza di macchia mediterranea e di antichi terrazzamenti (cfr. figura n. 18).
D’altra parte la valutazione dell’incidenza sull’ambiente e sul paesaggio di
ogni opera di urbanizzazione primaria non può essere limitata esclusivamente
all’area su cui ricade l’intervento ma deve essere necessariamente riferita al
complessivo contesto ambientale (ivi compreso lo skyline) entro cui l’opera si
inserisce (cfr. T.A.R. Campania Napoli Sez. IV Sent., 26.07.2007, n. 7082).
Da ultimo deve nuovamente sottolinearsi che l’area oggetto del piano di
lottizzazione è comunque caratterizzata dalla fitta presenza di uliveti
collocati in special modo lungo la conca di fondo valle (cfr. pag. 15
dell’elaborato peritale). Di certo gli ultiveti costituiscono quella
“vegetazione arborea autoctona” la cui presenza nell’area de qua costituisce uno
dei presupposti di fatto posti giustamente a fondamento del provvedimento della
Soprintendenza impugnato in questa sede.
Dalle considerazioni svolte in precedenza discende che il Soprintendente nel
valutare la compatibilità paesaggistica del piano di lottizzazione ai sensi
dell’art. 159, comma 3 dlgs n. 42/2004 si è attenuto al disposto normativo
citato senza trascendere in alcun modo in un non consentito riesame del merito
delle valutazioni poste in essere dal Comune di Mattinata nel rilasciare
l’autorizzazione paesaggistica e dalla Regione Puglia nel rendere il parere
paesaggistico favorevole e senza invadere la competenza della Regione. Ha
inoltre posto a fondamento del provvedimento impugnato presupposti di fatto
(i.e. presenza all’interno dell’area oggetto del piano di lottizzazione di
macchia mediterranea, di antichi terrazzamenti e di vegetazione arborea
autoctona; cancellazione dello skyline naturale e antropico conseguente alla
realizzazione dell’insediamento abitativo de quo) assolutamente rispondenti alla
realtà dei luoghi in esame ed ha quindi legittimamente censurato
l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Mattinata che
indubbiamente si presenta viziata sotto il profilo della legittimità poiché non
conforme alle prescrizioni di tutela del paesaggio.
Invero “Nel procedimento autorizzatorio di cui all’art. 159 del D.Lgs 22 gennaio
2004, n. 42, la Soprintendenza BB.AA. ha un potere di vigilanza e controllo
sull’utilizzo dei poteri degli enti locali competenti al rilascio delle
autorizzazioni della specie e, una volta che l’area sia sottoposta a vincolo,
non spetta né all’amministrazione comunale, che nella specie aveva rilasciato
l’autorizzazione per la realizzazione del manufatto in questione, né
all’amministrazione statale, nell’esercizio dei poteri di cui sopra, verificare
la congruenza del vincolo imposto sull’area sotto un profilo contenutistico del
pregio ambientale, dovendo l’organo di controllo vigilare sul rispetto del
vincolo attraverso la verifica di compatibilità delle nuove costruzioni che
insistono nella zona con il contesto ambientale oggetto di tutela vincolistica
(TAR Campania, IV, n. 3549/07).” (cfr. T.A.R. Campania Napoli Sez. IV Sent.,
26.07.2007, n. 7082).
Nel caso di specie l’organo di controllo (i.e. Soprintendenza per i Beni
Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Bari e Foggia) ha
correttamente vigilato sul rispetto del vincolo attraverso la verifica di
compatibilità dell’intervento lottizzatorio che andrebbe ad insistere nella zona
con il contesto ambientale oggetto di tutela vincolistica.
L’amministrazione comunale nel rilasciare la predetta autorizzazione afferma che
la soluzione proposta non inficia l’ambiente del nucleo nelle sue valenze
tutelate; che l’intervento propone opere compatibili con le esigenze di tutela e
di conservazione dei valori paesaggistici riconosciuti dal D.M. 25.02.1974,
esigenze che rappresentano la ragione costitutiva del vincolo stesso; che
l’intervento da realizzare rientra nella compatibilità paesaggistica ammissibile
nella zona e che quindi, per coerenza agli obiettivi di qualità paesaggistica,
possa essere concessa la richiesta autorizzazione.
Tuttavia l’amministrazione comunale in sede di rilascio dell’autorizzazione
paesaggistica avrebbe dovuto attentamente valutare i tre elementi che
caratterizzano l’area oggetto di lottizzazione (ovvero presenza di macchia
mediterranea, di antichi terrazzamenti oltre che di vegetazione arborea
autoctona) oltre all’incidenza di detta lottizzazione sul contesto ambientale
circostante (skyline), elementi correttamente posti a base del provvedimento di
annullamento della Soprintendenza. L’omessa valutazione di tali elementi di
fatto (che avrebbero inevitabilmente condotto l’amministrazione comunale a
negare l’autorizzazione in una zona dichiarata di notevole interesse pubblico
con D.M. 25.02.1974 e quindi sottoposta a vincolo paesaggistico) costituisce
vizio di legittimità sub specie di eccesso di potere (per difetto di
istruttoria) della autorizzazione paesaggistica giustamente annullata dal
Soprintendente con il provvedimento impugnato.
Come evidenziato da T.A.R. Campania Napoli, Sez. III Sent., 19.03.2008, n. 1411
“Il potere ministeriale di annullamento d’ufficio del nulla osta paesaggistico,
potendo riguardare tutti i vizi di legittimità, consente all’amministrazione
statale di espletare un sindacato sull’esercizio delle funzioni amministrative
connesse al potere autorizzatorio di cui all’art. 159 D.Lgs. n. 42/2004, non
tale da determinare la sovrapposizione o sostituzione di una propria valutazione
di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell’autorizzazione, ma che si
estende a tutte le ipotesi riconducibili all’eccesso di potere per difetto di
istruttoria o di motivazione (cfr., ex multis, questo Tribunale, Sez. VII,
30 ottobre 2006, n. 9260).”.
Ed ancora T.A.R. Lazio Roma Sez. II quater, Sent., 11.10.2007, n. 9944 ha
statuito che “Costituisce jus receptum, che la potestà tutoria della
Soprintendenza, potendo riguardare tutti i vizi di legittimità, le consente
d’espletare un sindacato sull’esercizio della funzione autorizzativa ex art. 159
del D.Lgs. n. 42/2004, non tale da determinare la sovrapposizione o la
sostituzione d’una propria valutazione di merito a quella compiuta in sede di
rilascio dell’autorizzazione regionale. Essa s’estende invece a tutte le ipotesi
riconducibili, tra l’altro, all’eccesso di potere per difetto d’istruttoria o di
motivazione, donde la potestà della Soprintendenza d’effettuare un riesame, per
così dire, estrinseco, con riferimento all’assenza di vizi di legittimità. La
norma non le consente invece la possibilità di rinnovare il giudizio tecnico di
merito sulla compatibilità paesaggistico-ambientale dell’intervento proposto nel
contesto di riferimento, il quale appartiene in via esclusiva all’Autorità
preposta alla tutela del vincolo (Cons. St., VI, 22 novembre 2005 n. 6317).”.
Anche la Consulta (cfr. Corte costituzionale, 07 novembre 2007, n. 367) ha
affermato detto principio con riferimento alla previsione di cui all’art. 26
dlgs n. 157/2006 che ha novellato il disposto dell’art. 159, comma 3 dlgs n.
42/2004: “Non è fondata la q.l.c. dell’art. 26 d.lg. 24 marzo 2006 n. 157,
censurato, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost. nonché per violazione del
principio di leale collaborazione, in quanto estenderebbe il potere di
annullamento dell’autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza,
anche per motivi di merito, determinando "un inammissibile accentramento delle
funzioni in materia di autorizzazione paesaggistica" in capo allo Stato in
assenza "di adeguati modelli concertativi". La norma denunciata non attribuisce
all’amministrazione centrale un potere di annullamento del nulla-osta
paesaggistico per motivi di merito, ma riconosce ad essa un controllo di mera
legittimità che, peraltro, può riguardare tutti i possibili vizi, tra cui anche
l’eccesso di potere.”.
Più di recente il Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, Sez. VI Sent.,
23.02.2009, n. 1051) ha ribadito un orientamento ormai consolidato: “Si deve
ritenere che, in materia di nulla-osta paesaggistico, l’autorità statale, in
sede di esercizio della sua competenza ex art. 159, comma 3, del D.Lgs. n.
42/2004, disponga degli stessi poteri di riscontro in termini di legittimità
costantemente riconosciuti come ambito della sua potestà di annullamento, senza
che possa profilarsi, in relazione alla "non conformità" dell’autorizzazione
paesaggistica rilasciata dall’organo delegato dalla Regione, un potere di
riesame nel merito.”.
In forza di quanto in precedenza esposto nessun dubbio emerge che la
Soprintendenza abbia nel caso di specie svolto un mero controllo di legittimità
sull’operato del Comune di Mattinata senza esercitare alcun potere di riesame
nel merito e senza operare alcuna indebita sovrapposizione ovvero sostituzione
di una propria valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio
dell’autorizzazione paesaggistica comunale ovvero di adozione del parere
paesaggistico regionale.
In conclusione il presente ricorso deve essere respinto.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
Gli esborsi e gli onorari in favore del c.t.u. arch. Maria Tina Morra si
liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo
Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. III, definitivamente pronunciando
sul ricorso in epigrafe indicato,lo respinge.
Condanna i ricorrenti in solido tra loro al pagamento delle spese di giudizio in
favore del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e della Soprintendenza
per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Bari e Foggia,
liquidate in complessivi €. 3.000,00, oltre IVA e CAP, nonché al rimborso del
contributo unificato come per legge.
Liquida in favore del c.t.u. arch. Maria Tina Morra la complessiva somma di €.
3.500,00 di cui €. 450,00 per esborsi anticipati ed €. 3.050,00 per onorari,
oltre oneri fiscali e contributi previdenziali come per legge.
Pone il pagamento della somma così come sopra liquidata in favore del menzionato
c.t.u. a carico dei ricorrenti in solido tra loro.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Manda alla Segreteria per le comunicazioni di rito.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 13/05/2009 con
l’intervento dei Magistrati:
Amedeo Urbano, Presidente
Vito Mangialardi, Consigliere
Francesco Cocomile, Referendario, Estensore
IL PRESIDENTE
L'ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/05/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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