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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
TAR PUGLIA, Bari, Sez. I - 9 settembre 2009, ordinanza n. 148
ENERGIA - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Impianti eolici - L.R.
Puglia n. 40/2007 - Regolamento reg. n. 16/2006 - Questione di legittimità
costituzionale - Non manifesta infondatezza - Art. 12, c. 10 d.lgs. n. 387/2003
- Tutela del paesaggio - Materie di competenza concorrente - Regione Puglia -
Introduzione di ampie fattispecie di divieto di installazione - P.R.I.E. Non
è manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’articolo 3,
comma 16, della L.R. Puglia 31 dicembre 2007 n. 40 e degli articoli 4, 5, 6, 7,
8, 10, 13 e 14 del regolamento regionale 4 ottobre 2006 n. 16, per violazione
dell’articolo 117, secondo comma - lett. s), e terzo comma Cost.. L’art. 12,
comma 10, del d. lgs. n. 387 del 2003 prevede che in Conferenza unificata siano
approvate le linee guida per lo svolgimento del procedimento di rilascio
dell’autorizzazione per l’installazione di impianti alimentati da fonti
rinnovabili. Tale disposizione è da ritenersi espressione della competenza
statale in materia di tutela dell’ambiente, in quanto, sebbene inserita
nell’ambito della disciplina relativa alla produzione di energia da fonti
rinnovabili, ha quale precipua finalità quella di proteggere il paesaggio. Le
linee guida sono volte, infatti, ad assicurare un corretto inserimento degli
impianti eolici nel paesaggio. La prevalenza della tutela paesaggistica
perseguita dalla disposizione, non esclude che essa incida anche su altre
materie (quali la “produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia”
ed il “governo del territorio”) attribuite alla competenza concorrente. Tanto
giustifica il rinvio alla Conferenza unificata, ma non consente alle Regioni,
proprio in considerazione del preminente interesse di tutela ambientale
perseguito dalla norma statale, di provvedere autonomamente all’individuazione
di criteri per il corretto inserimento nel paesaggio degli impianti alimentati
da fonti di energia alternativa (Corte cost., sent. n. 166/2009). A tanto ha
invece provveduto la Regione Puglia, introducendo ampie e tassative fattispecie
di divieto di installazione degli impianti eolici. Sotto diverso profilo, deve
giudicarsi non manifestamente infondata la questione di costituzionalità in
relazione all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, ai sensi del quale le
materie “produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia” e “governo
del territorio” rientrano nella potestà legislativa concorrente. L’art. 3, comma
16, della legge regionale n. 40 del 2007 ed il regolamento regionale n. 16 del
2006 ivi richiamato incidono complessivamente su dette materie, nella parte in
cui prevedono l’approvazione a livello comunale di uno specifico strumento di
pianificazione (il P.R.I.E.), la fissazione di un indice massimo di affollamento
(il parametro di controllo P) e l’applicazione, in via transitoria, del divieto
di realizzazione di nuovi impianti eolici (in assenza di P.R.I.E.). La normativa
statale non contempla simili poteri, né consente di aggravare il procedimento
istruttorio ovvero di limitare la possibilità di costruire nuovi aerogeneratori
mediante la formazione di piani regolatori settoriali ovvero l’applicazione di
indici massimi di densità. Deve dubitarsi, pertanto, che il legislatore
regionale possa introdurre surrettiziamente, attraverso la previsione di un
apposito strumento non tipizzato dalla legge statale (il P.R.I.E.), il potere di
pianificazione normalmente spettante agli enti locali in materia di governo del
territorio e di utilizzo dei suoli e delle risorse naturali, così consentendo ai
Comuni di imporre ulteriori limitazioni alla facoltà di installare impianti per
la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, al di fuori dello
schema procedurale della conferenza di servizi, prevista dall’art. 12 del
decreto. Pres. Allegretta, Est. Picone - F. s.r.l. (avv.ti Picozza, Ferroni e
Cerabino) c. Regione Puglia (avv. Loffredo) - T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. I - 9
settembre 2009, ord. n. 148
Ordinanza n. 148 del 9.9.2009
REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 1246 del 2008, integrato da motivi
aggiunti, proposto da Farpower s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti
Eugenio Picozza, Maria Vittoria Ferroni e Rosa Cerabino, con domicilio eletto
presso quest’ultima in Bari, via Melo 141;
contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Antonella Loffredo, con
domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Bari, via Dalmazia 70;
nei confronti di
Edison Energie Speciali s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio
Todarello, Massimo Colicchia e Gennaro Notarnicola, con domicilio eletto presso
quest’ultimo in Bari, via Piccinni 150;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
1) della determinazione della Regione Puglia - Ufficio Programmazione V.I.A. e
Politiche Energetiche n. 342 del 4 giugno 2008, ricevuta dalla ricorrente in
data 3 luglio 2008;
2) del regolamento regionale 4 ottobre 2006 n. 16 della Regione Puglia,
pubblicato nel B.U.R.P. n. 128 del 6 ottobre 2006, ed in particolare degli
articoli 1 e 14, primo comma;
3) per l'annullamento e/o la disapplicazione per motivi di illegittimità
comunitaria in parte qua:
- del medesimo regolamento regionale 4 ottobre 2006 n. 16 testé citato;
- dell’art. 3, comma 16, della legge regionale della Puglia 31 dicembre 2007 n.
40;
4) in via subordinata per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
legge regionale 31 dicembre 2007 n. 40;
5) per la condanna delle amministrazioni resistenti al risarcimento del danno in
favore della società ricorrente;
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia e di Edison
Energie Speciali s.p.a.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 giugno 2009 il dott. Savio Picone e
uditi per le parti gli avvocati Ferroni, Loffredo e Colicchia;
FATTO
La società ricorrente espone di aver richiesto alla Regione Puglia, in data 28
novembre 2006, l’autorizzazione per la realizzazione di un parco eolico nei
Comuni di Candela ed Ascoli Satriano, ai sensi dell’art. 12 del d. lgs. 29
dicembre 2003 n. 387. Il progetto prevede l’installazione di 74 aerogeneratori
suddivisi in tre lotti, per una potenza complessiva di 185 MW.
Dopo aver effettuato il deposito degli elaborati tecnici presso gli uffici
regionali e le rituali pubblicazioni presso gli albi pretori comunali, la
ricorrente ha conseguito il parere favorevole dal punto di vista ambientale del
Comune di Candela e del Comune di Ascoli Satriano, rispettivamente in data 1
ottobre 2007 e 26 marzo 2007. Successivamente, ha ottenuto gli atti di assenso
delle altre Amministrazioni competenti ad esprimersi sul progetto.
Diffidata a concludere il procedimento autorizzatorio, la Regione Puglia ha
dapprima comunicato, con atto del 18 marzo 2008, l’intenzione di effettuare la
valutazione “integrata” di impatto ambientale, ai sensi dell’art. 8 del
regolamento regionale 4 ottobre 2006 n. 16, al fine di verificare l’impatto
cumulativo risultante dai progetti presentati da diverse imprese nel medesimo
ambito territoriale.
Quindi, con l’impugnata determinazione n. 342 del 4 giugno 2008, ha concluso la
verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale (cosiddetto
“screening”) sul progetto della Farpower s.r.l., disponendo l’esonero da v.i.a.
per 21 delle 74 pale proposte. Quanto alle altre, ha rilevato in senso negativo:
- il contrasto con i divieti di cui all’art. 14, secondo comma, del regolamento
regionale n. 16 del 2006;
- l’inosservanza delle distanze minime (ex art. 10 del regolamento regionale n.
16 del 2006), rispetto agli impianti progettati da altra impresa e già
sottoposti a “screening”.
Con il predetto provvedimento, la Regione ha infine specificato che il parere
favorevole attiene alla sola verifica di assoggettabilità a v.i.a. e non fa
venir meno l’obbligo, per la società richiedente, di rispettare il “parametro di
controllo” fissato dall’art. 14, settimo comma, del regolamento n. 16 del 2006,
rinviandone l’accertamento alla successiva fase della conferenza di servizi
finalizzata al rilascio dell’autorizzazione unica. In proposito, la ricorrente
afferma di aver appurato che il parametro sarebbe in realtà già saturo nei
Comuni di Candela ed Ascoli Satriano e che, pertanto, anche per i 21
aerogeneratori valutati favorevolmente dalla Regione in sede di “screening”
ambientale resterebbe di fatto precluso il conseguimento dell’autorizzazione
finale.
La determina n. 342 del 4 giugno 2008, unitamente alle previsioni del
regolamento regionale n. 16 del 2006 ritenute lesive, è impugnata dalla Farpower
s.r.l., che deduce in via principale l’illegittimità costituzionale e
comunitaria della disciplina legislativa e regolamentare complessivamente
approntata dalla Regione Puglia in materia di impianti eolici, ravvisando
l’illegittimità derivata del provvedimento applicativo. In via subordinata, la
ricorrente censura quest’ultimo per violazione dello stesso regolamento
regionale n. 16 del 2006 nonché per eccesso di potere sotto diversi profili.
Si sono costituite la Regione Puglia e la controinteressata Edison Energie
Speciali s.p.a., resistendo al gravame.
Con motivi aggiunti notificati in corso di causa, la Farpower s.r.l. estende
l’impugnativa alla deliberazione della Giunta della Regione Puglia n. 1462 del 1
agosto 2008, recante direttive per l’armonizzazione delle procedure di rilascio
dell’autorizzazione unica alla costruzione di impianti eolici.
Le parti hanno depositato documenti e svolto ulteriori difese in vista della
pubblica udienza del 17 giugno 2009, nella quale la causa è passata in
decisione.
DIRITTO
1. Il Collegio ritiene che le questioni di legittimità costituzionale, sollevate
da parte ricorrente quale primo motivo di censura, in relazione alla disciplina
introdotta dalla Regione Puglia in materia di impianti eolici, siano rilevanti e
non manifestamente infondate, per le ragioni che si diranno.
Diviene perciò necessario un breve riepilogo delle norme vigenti.
2. La normativa statale.
Va premesso che, a livello statale, il recepimento della Direttiva 2001/77/CE
(sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili) è
avvenuto con il d. lgs. 29 dicembre 2003 n. 387.
Per quanto qui rileva, l’art. 12 del decreto (così come modificato dalla legge
n. 244 del 2007) stabilisce, al terzo comma, che la costruzione e l’esercizio
degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, la loro
modifica, il potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione,
nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e
all’esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad un’autorizzazione unica
rilasciata dalla Regione (o dalla Provincia delegata) nel rispetto delle
normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del
patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo
strumento urbanistico.
A tal fine, è convocata dalla Regione una conferenza di servizi entro trenta
giorni dal ricevimento della domanda di autorizzazione.
Il quarto comma dell’art. 12 prevede che l’autorizzazione venga rilasciata a
seguito di un procedimento unico da concludersi nel termine massimo di 180
giorni, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel
rispetto dei principi di semplificazione di cui alla legge n. 241 del 1990. In
caso di dissenso espresso in conferenza di servizi, purché non sia quello
espresso da un’Amministrazione statale preposta alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, o del patrimonio storico-artistico, ed ove non
diversamente e specificamente disciplinato dalle Regioni, la decisione è rimessa
alla Giunta regionale.
Dal punto di vista urbanistico, viene stabilito che gli impianti possono in ogni
caso essere ubicati anche in zona agricola, contemperando tuttavia la loro
realizzazione con la valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali,
della biodiversità, del patrimonio culturale e del paesaggio rurale; il rilascio
dell’autorizzazione unica costituisce titolo a costruire ed esercire l’impianto,
in conformità al progetto approvato, e comporta l’obbligo di rimessa in pristino
dello stato dei luoghi a carico del titolare a seguito della dismissione.
Infine, il decimo comma dell’art. 12 prevede l’approvazione, in Conferenza
unificata Stato-Regioni, delle “linee guida” per lo svolgimento del procedimento
autorizzatorio, volte anche ad assicurare il corretto inserimento degli impianti
eolici nel paesaggio; in attuazione di tali direttive, le Regioni potranno
procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di
specifiche tipologie di impianti, adeguando le rispettive discipline entro
novanta giorni dalla entrata in vigore delle linee guida.
3. La normativa regionale.
La Regione Puglia, dopo aver disposto con l’art. 1 della legge regionale 11
agosto 2005 n. 9 la moratoria indifferenziata delle procedure di nulla-osta per
la costruzione di nuovi impianti eolici, previsione poi dichiarata
incostituzionale (Corte cost., sent. n. 364 del 9 novembre 2006), ha
disciplinato la materia approvando il regolamento regionale 4 ottobre 2006 n. 16
(pubblicato sul B.U.R.P. n. 128 del 6 ottobre 2006, abrogativo del precedente
regolamento n. 9 del 23 giugno 2006).
Successivamente, l’art. 3, comma 16, della legge regionale 31 dicembre 2007 n.
40 (pubblicata sul B.U.R.P. n. 184 del 31 dicembre 2007) ha testualmente
previsto che “La realizzazione dei parchi eolici è disciplinata dalle direttive
di cui al regolamento regionale 4 ottobre 2006 n. 16 (Regolamento per la
realizzazione di impianti eolici nella Regione Puglia)”.
Salvo quanto appresso si dirà sulla portata di tale norma di legge regionale,
che opera un rinvio recettizio generalizzato al previgente regolamento regionale
n. 16 del 2006, deve essere compiutamente esaminato il contenuto di
quest’ultimo, nelle parti direttamente rilevanti nel presente giudizio.
Il regolamento regionale n. 16 del 2006 (cfr. art. 1) è emanato ai sensi della
legge regionale 12 aprile 2001 n. 11, recante la disciplina in materia di
valutazione di impatto ambientale, ed in particolare in dichiarata attuazione
dell’art. 7 della legge, che così dispone: “1. Le modalità e i criteri di
attuazione delle procedure sono stabiliti dalla Giunta regionale con direttive
vincolanti, pubblicate sul Bollettino ufficiale della Regione. Le direttive
specificano, in particolare, per tipologia di interventi od opere, i contenuti e
le metodologie per la predisposizione: a) degli elaborati relativi alla
procedura di verifica; b) del SIA di cui all’articolo 8. 2. La Giunta regionale,
inoltre, definisce modelli procedimentali diretti alla regolamentazione della
adozione tempestiva e coordinata da parte delle Amministrazioni competenti di
tutti gli atti e provvedimenti di intesa, di autorizzazione, di approvazione e
di consenso necessari”.
Gli artt. 4-ss. del regolamento regionale disciplinano il contenuto e le
modalità di approvazione dei piani regolatori comunali ed intercomunali per
l’installazione di impianti eolici (cosiddetti P.R.I.E.), finalizzati
all’identificazione delle “aree non idonee” nelle quali non è consentito
localizzare gli aerogeneratori.
L’art. 4 assegna ai P.R.I.E. intercomunali la finalità di riduzione dell’impatto
cumulativo e di “perequazione territoriale”, in modo che i “benefici” derivanti
dalla realizzazione degli impianti siano distribuiti fra tutti i Comuni
partecipanti alla aggregazione.
L’art. 5 regola la procedura di formazione del P.R.I.E., del tutto simile al
normale iter di approvazione degli strumenti urbanistici.
L’art. 6 del regolamento disciplina il contenuto sostanziale dei P.R.I.E., la
cui redazione deve essere preceduta da “una sintetica analisi dello stato delle
risorse territoriali interessate dalla redazione del P.R.I.E. per valutarne un
corretto inserimento nel territorio e per rendere coerenti i progetti con il
quadro complessivo della pianificazione e programmazione sul territorio”, al
fine di tutelare i valori ambientali, storici e culturali espressi dal
territorio e di riqualificarlo, per lo sviluppo sostenibile della comunità
regionale. La definizione della “aree non idonee” all’installazione di impianti
eolici dovrà discendere, secondo l’articolo in esame, da:
1) una ricognizione del sistema territoriale di area vasta e comunale e del
relativo quadro pianificatorio, programmatico e progettuale vigente e in
itinere;
2) una ricognizione del sistema territoriale del Comune, delle risorse
ambientali, paesaggistiche, insediative, infrastrutturali, del loro stato e dei
rischi relativi, approfondendo in particolare:
- le risorse ambientali relative ad aria, acqua, suolo, ecosistemi di flora e
fauna, costitutive dell’integrità fisica del territorio e che assicurano il
rispetto della biodiversità;
- le risorse paesaggistiche costitutive dell’identità ambientale, storica e
culturale del territorio, anche in relazione al P.U.T.T./Paesaggio approvato con
Delibera di Giunta Regionale n. 1748 del 15 dicembre 2000;
- le risorse insediative, il complesso del sistema dell’insediamento urbano e di
quello diffuso o aggregato in nuclei nel territorio;
- le risorse infrastrutturali per la mobilità di merci e persone e quelle
tecnologiche (reti di distribuzione, trasmissione dell'energia elettrica,
acquedotti, metanodotti, etc.) con l’indicazione dello stato, della portata e
dei flussi, nonché delle problematiche connesse.
3) una ricognizione degli aspetti socio-economici da cui emergano le
problematicità e le potenzialità e prospettive di sviluppo locale, con
particolare attenzione al territorio rurale, tenendo in considerazione
l’obiettivo primario della sua salvaguardia e valorizzazione.
La scelta delle “aree non idonee” dovrà tener conto, inoltre, della
frapposizione di impianti eventualmente già presenti, o di prevedibile
installazione, tra i principali punti di vista o di belvedere ed il paesaggio
circostante, al fine di evitare barriere paesaggistiche. Il P.R.I.E. potrà
prevedere la delocalizzazione di impianti esistenti verso aree idonee ovvero la
riduzione del numero degli aerogeneratori già installati.
I criteri tecnici per la individuazione di “aree non idonee” sono fissati, ai
sensi dell’art. 6, come segue:
A) aree con indice di ventosità tale da non garantire almeno 1600
ore/equivalenti all’anno, secondo banche dati ufficiali ovvero modelli
matematici accreditati da enti pubblici e di ricerca ovvero in base ad adeguate
campagne anemometriche della durata di almeno un anno;
B) aree che non consentano di massimizzare le economie di scala per
l’individuazione del punto di connessione alla rete elettrica, tendenti sia al
possibile sfruttamento in unico sito di potenziali energetici rinnovabili di
fonte diversa sia all’utilizzo di corridoi energetici preesistenti;
C) aree che non consentano di massimizzare le economie di scala per le opere di
accesso ai diversi siti durante la fase di cantiere e di esercizio.
Indipendentemente dalle scelte operate all’interno del P.R.I.E. comunale, l’art.
6, terzo comma, del regolamento regionale stabilisce in via generale che, nelle
more della definizione delle linee guida statali di cui al comma 10 dell’art. 12
del d. lgs. n. 387 del 2003, “sono ritenute non idonee le seguenti aree:
a) Aree Protette regionali istituite ex L.R. n. 19/97 e aree protette nazionali
ex L. 394/91; Oasi di protezione ex L.R. 27/98; Aree pSIC e ZPS ex Direttiva
92/43/CEE e Direttiva 79/409/CEE e ai sensi della DGR n. 1022 del 21/07/2005,
zone umide tutelate a livello internazionale dalla convenzione di Ramsar. Tali
aree devono essere considerate con un’area buffer di 200 m.
b) Crinali con pendenze superiori al 20% (così come individuati dallo strato
informativo relativo all’orografia del territorio regionale presente nella Banca
Dati Tossicologica) e relative aree buffer di 150m.
c) Grotte, doline ed altre emergenze geomorfologiche, con relativa area buffer
di almeno 100 m, desunte dal PUTT/P o da altri eventuali censimenti ed elenchi
realizzati da enti pubblici e/o enti di ricerca.
d) Area edificabile urbana, così come definita dallo strumento urbanistico
vigente al momento della presentazione del PRIE con relativa area buffer di 1000
m.
e) Aree buffer di 500 metri dal confine amministrativo del comune che avvia la
procedura di approvazione del PRIE. In caso di PRIE intercomunali l’area buffer
deve essere considerata soltanto a partire dal limite amministrativo esterno
della macroarea di aggregazione dei Comuni.
f) Ambiti Territoriali Estesi (ATE) A e B del PUTT/P. In sede di redazione del
PRIE, a seguito degli approfondimenti richiesti al punto 2 del presente articolo
è possibile procedere ad una rivisitazione di quanto indicato dallo stesso PUTT/P.
g) Zone con segnalazione architettonica/archeologica e relativo buffer di 100 m
e Zone con vincolo architettonico/archeologico e relativo buffer di 200 m così
come censiti dalla disciplina del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
‘Codice dei beni culturali e del paesaggio’, ai sensi dell'art. 10 della Legge 6
luglio 2002, n. 137”.
Gli artt. 8-ss. del regolamento regionale n. 16 del 2006 disciplinano poi le
modalità di effettuazione della v.i.a. sui progetti di impianti eolici,
attraverso la cosiddetta “valutazione integrata” delle proposte progettuali
concorrenti in uno stesso ambito pianificatorio (ossia in uno stesso P.R.I.E.),
da tenersi a scadenze prefissate in sede regionale, allo scopo di individuare
gli elementi di incongruità o di sovrapposizione tra impianti e di
razionalizzare le diverse proposte tra loro interferenti.
Ai sensi dell’art. 8, terzo comma, nella valutazione integrata ai fini
ambientali deve tenersi conto “…delle compatibilità territoriali, urbanistiche,
paesaggistiche ed ambientali” riferite nel P.R.I.E. comunale.
L’art. 10 detta criteri dettagliati e stringenti in ordine alla progettazione
degli impianti eolici ed alla v.i.a., da effettuarsi ai sensi della legge
regionale n. 11 del 2001. Vengono introdotte, a livello normativo, puntuali
prescrizioni a salvaguardia dell’effetto visivo e dell’impatto paesaggistico
(lett. b) e della flora e della fauna (lett. c), in relazione all’inquinamento
acustico (lett. d), alla sicurezza (lett. g), alla viabilità (lett. h), alle
linee elettriche (lett. i), alle pertinenze (lett. j).
L’art. 13 del regolamento n. 16 del 2006 introduce poi un indice massimo di
affollamento, denominato “parametro di controllo” (P), limitativo del numero di
aerogeneratori autorizzabili in determinate aree territoriali. Il parametro è il
rapporto tra la somma delle lunghezze dei diametri di tutti gli aerogeneratori
(installati e autorizzati in un Comune) ed il lato del quadrato di area uguale
alla superficie comunale. Il terzo comma dell’art. 13 stabilisce che, per
ciascun ambito comunale, il parametro di controllo non può superare il valore di
0,75; nel caso di P.R.I.E. intercomunali, il parametro è innalzato al valore di
1,0.
La Regione, preliminarmente al rilascio dell’autorizzazione unica ai sensi
dell’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003, è obbligata a verificare il rispetto
del parametro di controllo.
Infine, l’art. 14 del regolamento detta disposizioni transitorie particolarmente
restrittive applicabili, con effetto di salvaguardia, nelle more
dell’approvazione dei P.R.I.E. comunali e per un tempo massimo di 180 giorni,
decorsi i quali “si potranno realizzare impianti eolici solo se le
Amministrazioni Comunali saranno dotate dei suddetti P.R.I.E.”. In particolare,
ai sensi del secondo comma dell’art. 14, sono normativamente classificate “non
idonee” (in mancanza del P.R.I.E.) le seguenti aree:
“A. aree protette regionali istituite ex L.R. n. 19/97 e aree protette nazionali
ex L.394/91; oasi di protezione ex L.R. 27/98; siti pSIC e ZPS ex direttiva
92/43/CEE, direttiva 79/409/CEE e ai sensi della DGR n. 1022 del 21/07/2005;
zone umide tutelate a livello internazionale dalla convenzione di Ramsar. Tali
aree devono essere considerate con un’area buffer di almeno 300 m;
B. aree di importanza avifaunistica (Important Birds Areas - IBA 2000 -
Individuate da Bird Life International);
C. l’area a pericolosità geomorfologica PG3, così come individuata nel Piano di
Assetto Idrogeologico; per le aree PG1 e PG2 si applicano le norme tecniche del
PAI.
D. le aree classificate ad alta pericolosità idraulica AP, ai sensi del Piano di
Assetto Idrogeologico;
E. zone classificate a rischio R2, R3, R4, ai sensi del Piano di Assetto
Idrogeologico;
F. crinali con pendenze superiori al 20% (così come individuati dallo strato
informativo relativo all'orografia del territorio regionale presente nella Banca
Dati Tossicologica) e relative aree buffer di 150 m;
G. grotte, doline ed altre emergenze geomorfologiche, con relativa area buffer
di almeno 100 m, desunte dal PUTT/P e da altri eventuali censimenti ed elenchi
realizzati da enti pubblici e/o enti di ricerca;
H. aree buffer di almeno 1 Km dal limite dell'area edificabile urbana così come
definita dallo strumento urbanistico vigente al momento della presentazione
dell’istanza;
I. Ambiti Territoriali Estesi (ATE) A e B del PUTT/P;
J. Ambiti Territoriali Distinti (ATD) del PUTT/P con relativa area di pertinenza
e area annessa;
K. Zone con segnalazione architettonica/archeologica e relativo buffer di 100 m
e zone con vincolo architettonico/archeologico e relativo buffer di 200 m così
come censiti dalla disciplina del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
‘Codice dei beni culturali e del paesaggio’, ai sensi dell’art. 10 della Legge 6
luglio 2002, n. 137”.
Il terzo comma dell’art. 14 detta poi una serie di criteri da osservarsi, in
assenza di P.R.I.E., per l’individuazione delle aree idonee alla costruzione di
aerogeneratori: indice di ventosità, distanza dalla rete elettrica di
trasmissione, distanza dalle strade, ubicazione lungo corridoi infrastrutturali
esistenti, presenza di distretti industriali, effetto di barriera paesaggistica.
Infine, il settimo comma dell’art. 14 stabilisce che nella fase transitoria
caratterizzata dall’assenza del P.R.I.E., il parametro di controllo comunale (P)
è ridotto al valore di 0,25.
V’è da aggiungere che con la delibera di Giunta n. 1462 del 1 agosto 2008
(pubblicata sul B.U.R.P. n. 14 del 10.9.2008, ed impugnata con motivi aggiunti
dalla società ricorrente), la Regione Puglia ha specificato le modalità di
applicazione del parametro di controllo (P) nella fase transitoria regolata
dall’art. 14 del regolamento n. 16 del 2006. La delibera ha tra l’altro chiarito
(cfr. i paragrafi 4-ss.) che la verifica del rispetto dell’indice di
affollamento viene operata nel contesto della valutazione di impatto ambientale
e deve riguardare, in modo integrato, tutti i progetti presentati in un dato
contesto territoriale e temporale; in sede di v.i.a., ciascun progetto deve
innanzitutto essere esaminato alla luce dei criteri di compatibilità ambientale
dettati dal regolamento n. 16 del 2006 e, sugli impianti che hanno superato il
primo vaglio e sono stati giudicati idonei, deve effettuarsi la verifica del
rispetto del parametro di controllo (P). Ove questo non consenta la
realizzazione di tutti gli impianti idonei, dovrà essere prescritta nei
confronti di ciascuna impresa proponente la riduzione percentuale necessaria al
rispetto dell’indice di affollamento vigente nel Comune e tale prescrizione
dovrà essere recepita all’atto del rilascio dell’autorizzazione unica regionale.
Da ultimo, con l’art. 2, commi 6-ss., della legge regionale 21 ottobre 2008 n.
31 è stata parzialmente reiterata la disciplina restrittiva già introdotta dal
citato regolamento n. 16 del 2006, con l’esclusione degli impianti eolici
destinati all’autoconsumo, così disponendo:
“In applicazione degli articoli 6 e 7 della direttiva 92/43/CEE, nonché degli
articoli 4 e 6 del relativo regolamento attuativo di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, come rispettivamente
modificati dagli articoli 4 e 7 del decreto del Presidente della Repubblica 12
marzo 2003, n. 120, non è consentito localizzare aerogeneratori non finalizzati
all’autoconsumo nei SIC e nelle ZPS, costituenti la rete ecologica "NATURA
2000", nonché negli ATE A e B del PUTT/P.
Non è consentito localizzare aerogeneratori non finalizzati all’autoconsumo
nelle aree protette nazionali istituite ai sensi della l. 394/1991, nelle aree
protette regionali istituite ai sensi della l.r. 19/1997, nelle oasi di
protezione istituite ai sensi della l.r. 27/1998, nelle zone umide tutelate a
livello internazionale dalla convenzione di Ramsar resa esecutiva dal d.p.r.
448/1976.
Il divieto di cui ai commi 6 e 7 si estende ad un’area buffer di duecento
metri”.
Tali divieti, a norma dell’art. 7 della stessa legge, si applicano anche ai
procedimenti autorizzatori in itinere.
4. Sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
Come esposto in narrativa, il provvedimento impugnato in via principale dalla
Farpower s.r.l. (determinazione della Regione Puglia n. 342 del 4 giugno 2008)
ha concluso il sub-procedimento di verifica dell’assoggettabilità a valutazione
di impatto ambientale (cosiddetto “screening”) sul progetto presentato nel
novembre 2006, disponendo l’esonero da v.i.a. per 21 dei 74 aerogeneratori
proposti. Quanto agli altri, ha rilevato in senso ostativo, per taluni, il
contrasto con i divieti di cui all’art. 14, secondo comma, del regolamento
regionale n. 16 del 2006, per altri l’inosservanza delle distanze minime (ex
art. 10 del regolamento regionale n. 16 del 2006), rispetto agli impianti
progettati dall’odierna controinteressata, già sottoposti a “screening”
favorevole.
Con detto provvedimento, la Regione ha inoltre specificato che il parere
favorevole attiene alla sola verifica di assoggettabilità a v.i.a. e non fa
venir meno l’obbligo, per la Farpower s.r.l., di rispettare il “parametro di
controllo” (P) fissato dall’art. 14, settimo comma, del regolamento n. 16 del
2006 (essendo i Comuni di Candela ed Ascoli Satriano sprovvisti di P.R.I.E.),
rinviandone tuttavia l’accertamento alla fase della conferenza di servizi
finalizzata al rilascio dell’autorizzazione unica. La ricorrente afferma
peraltro di aver appurato che l’indice di densità sarebbe già saturo nel
territorio di Candela ed Ascoli Satriano e che, pertanto, anche per i 21
aerogeneratori valutati favorevolmente in sede di “screening” ambientale
resterebbe di fatto precluso il conseguimento dell’autorizzazione finale.
Il provvedimento gravato richiama espressamente le disposizioni normative
sospette di incostituzionalità e ne costituisce applicazione pedissequa.
Si tratta indubitabilmente di provvedimento impugnabile e dotato di propria
lesività, in quanto conclusivo di un sub-procedimento autonomo (cfr., in tal
senso, Cons. Stato, sez. IV, 3 marzo 2009 n. 1213).
Ad avviso del Collegio, la questione di costituzionalità della normativa
regionale pugliese assume carattere pregiudiziale rispetto alle ulteriori
censure sollevate dalla società ricorrente.
D’altra parte, il Collegio non ravvisa contrasto immediato e diretto tra la
Direttiva 2001/77/CE (sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti
rinnovabili) e le richiamate norme regionali, di cui la ricorrente reclama in
prima istanza la disapplicazione, nel nome della primazia delle fonti
comunitarie. L’art. 6 della Direttiva, infatti, impegna gli Stati membri a
ridurre gli ostacoli normativi e di altro tipo all’aumento della produzione di
elettricità da fonti rinnovabili, a razionalizzare ed accelerare le procedure
amministrative, a garantire regole oggettive, trasparenti e non discriminatorie.
La Direttiva tuttavia non esclude la facoltà degli Stati membri di contemperare
la promozione delle fonti rinnovabili di energia con l’esigenza di ordinato
assetto del territorio e con la salvaguardia dell’ambiente e dell’ecosistema, i
quali come è noto costituiscono anch’essi oggetto di disciplina di protezione di
rango comunitario.
5. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
Le norme sospette di incostituzionalità sono invero tutte contenute nel citato
regolamento regionale n. 16 del 2006, che la ricorrente ha avuto cura di
impugnare espressamente.
Va tuttavia rilevato che l’art. 3, comma 16, della legge regionale 31 dicembre
2007 n. 40 (pubblicata sul B.U.R.P. n. 184 del 31.12.2007) ha previsto
testualmente che “La realizzazione dei parchi eolici è disciplinata dalle
direttive di cui al regolamento regionale 4 ottobre 2006 n. 16 (Regolamento per
la realizzazione di impianti eolici nella Regione Puglia)”.
Ad avviso del Collegio, con tale norma la Regione Puglia ha “legificato” la
disciplina originariamente approntata con fonte regolamentare. Essa, secondo
l’interpretazione preferibile, entra perciò a far parte del precetto della norma
di legge che la richiama. In questo senso deve intendersi il rinvio (recettizio
e non meramente formale) alle “… direttive di cui al regolamento…”, ossia al
contenuto sostanziale della disciplina regolamentare regionale, che così assume
il rango e la forza di legge regionale.
Ne discende che le disposizioni contenute nel regolamento regionale n. 16 del
2006 non possono (più) essere sindacate ed eventualmente annullate da parte del
giudice amministrativo, bensì devono essere assoggettate alla verifica di
legittimità costituzionale.
Ciò premesso, appare sospetto di incostituzionalità il combinato disposto
dell’art. 3, comma 16, della legge regionale 31 dicembre 2007 n. 40 e degli
artt. 4, 5, 6, 7, 8, 10, 13 e 14 del regolamento regionale 4 ottobre 2006 n. 16.
5.1. Con gli articoli da 4 a 8 del regolamento n. 16 del 2006, la Regione Puglia
ha disciplinato e reso obbligatorio uno strumento di pianificazione (il P.R.I.E.)
sconosciuto alla legge statale in materia di impianti per la produzione di
energia eolica.
Che si tratti di una vero e proprio atto generale di pianificazione, nel quale
vengono valutati e ponderati aspetti urbanistici, ambientali, paesaggistici,
socio-economici ed industriali, è confermato dall’iter di formazione (del tutto
analogo a quello usualmente osservato per l’approvazione dei piani urbanistici)
e soprattutto dal contenuto sostanziale, di cui si è ampiamente detto.
L’identificazione, attraverso il P.R.I.E., delle “aree non idonee” alla
costruzione di impianti eolici scaturisce infatti da scelte di pianificazione
che sono tipicamente espressione della funzione di governo del territorio:
coerentemente, l’art. 6 del regolamento n. 16 del 2006 impone di coordinare le
previsioni del P.R.I.E. con quelle dei diversi livelli di pianificazione
urbanistica, con la pianificazione paesaggistica e con la regolamentazione delle
aree naturali protette.
Ed infatti, nella fase di valutazione di impatto ambientale sui singoli
progetti, l’art. 8, terzo comma, del regolamento n. 16 del 2006 stabilisce che
la “valutazione integrata ai fini ambientali” deve tenere conto “…delle
compatibilità territoriali, urbanistiche, paesaggistiche ed ambientali” riferite
nel P.R.I.E. comunale, così assegnando esplicita rilevanza a molteplici
interessi pubblici, di cui l’Amministrazione è chiamata ad effettuare un
contemperamento.
5.2. A ciò si aggiunga che l’art. 6, terzo comma, del regolamento regionale
stabilisce in via generale ed inderogabile (nelle more della definizione delle
linee guida statali di cui al comma 10 dell’art. 12 del d. lgs. n. 387 del
2003), quali sono le aree ritenute non idonee, indipendentemente dalla
classificazione operata nel P.R.I.E. Il lungo elenco comprende: aree protette
regionali e nazionali, oasi di protezione, aree pSIC e ZPS, zone umide (tutte
con un’area buffer di 200 metri), crinali con pendenze superiori al 20% e
relative aree buffer di 150 metri, grotte, doline ed altre emergenze
geomorfologiche con relativa area buffer di almeno 100 metri (desunte dal PUTT/P
o da altri eventuali censimenti ed elenchi realizzati da enti pubblici o enti di
ricerca), aree edificabili urbane con relativa area buffer di 1000 metri, aree
buffer di 500 metri dal confine amministrativo del Comune che avvia la procedura
di approvazione del P.R.I.E., ambiti territoriali estesi (ATE) A e B del PUTT/P,
zone con segnalazione architettonica/archeologica e relativo buffer di 100
metri, zone con vincolo architettonico/archeologico e relativo buffer di 200
metri.
Tali divieti sono stati in parte rinnovati per effetto dell’art. 2, commi 6-ss.,
della legge regionale 21 ottobre 2008 n. 31, con l’eccezione degli impianti
eolici destinati all’autoconsumo.
5.3. L’art. 10 del regolamento n. 16 del 2006 detta poi criteri tecnici
particolarmente dettagliati in ordine alla progettazione degli impianti eolici,
introducendo limitazioni puntuali a livello normativo per la salvaguardia
dell’effetto visivo e dell’impatto paesaggistico (lett. b) e della flora e della
fauna (lett. c), in relazione all’inquinamento acustico (lett. d), alla
sicurezza (lett. g), alla viabilità (lett. h), alle linee elettriche (lett. i),
alle pertinenze (lett. j). Si tratta, con evidenza, di limitazioni non
contemplate dalla legge statale e, segnatamente, dall’art. 12 del d. lgs. n. 387
del 2003.
5.4. Quanto al parametro di controllo (P) per ciascun ambito comunale (artt. 13
e 14, settimo comma, del regolamento), esso costituisce senza dubbio
un’ulteriore penetrante limitazione alla possibilità di realizzare impianti
eolici, anch’essa sconosciuta alla legge statale, e dà luogo ad un regime di
contingentamento indifferenziato su tutto il territorio regionale pugliese,
correlato alla superficie globale del Comune interessato, cui neppure il
P.R.I.E. comunale può derogare.
La Regione Puglia ha chiarito, con la citata deliberazione n. 1462 del 1 agosto
2008, che per effetto della vigenza del parametro di controllo non sarà in ogni
caso consentita l’installazione degli impianti che abbiano superato il vaglio
della valutazione integrata d’impatto ambientale, quando la quantità di
aerogeneratori complessivamente ammissibili sia satura.
5.5. Infine, l’art. 14 del regolamento regionale impone il sostanziale blocco
delle autorizzazioni, trascorsi sei mesi senza che il P.R.I.E. comunale sia
stato approvato, ed indica altresì in via generale le aree che devono comunque
qualificarsi “non idonee” in assenza del P.R.I.E. (l’elencazione, sopra
trascritta ed alla quale si rinvia, ricalca ed in parte amplia quella di cui
all’art. 6, terzo comma, del regolamento stesso).
6. Appare non manifestamente infondata la questione di costituzionalità relativa
alle norme regionali fin qui esaminate, in primo luogo, per contrasto con l’art.
117 secondo comma – lett. s), della Costituzione.
L’art. 12, comma 10, del d. lgs. n. 387 del 2003 prevede che in Conferenza
unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con
il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i
beni e le attività culturali, siano approvate le linee guida per lo svolgimento
del procedimento di rilascio dell’autorizzazione per l’installazione di impianti
alimentati da fonti rinnovabili.
Tale disposizione è da ritenersi espressione della competenza statale in materia
di tutela dell’ambiente, in quanto, sebbene inserita nell’ambito della
disciplina relativa alla produzione di energia da fonti rinnovabili, ha quale
precipua finalità quella di proteggere il paesaggio. Le linee guida sono volte,
infatti, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti eolici, nel
paesaggio.
Secondo una recente pronuncia della Corte costituzionale, la prevalenza della
tutela paesaggistica perseguita dalla disposizione in esame, non esclude che
essa, in quanto inserita nella più ampia disciplina dello sfruttamento delle
fonti rinnovabili di energia, incida anche su altre materie (quali la
“produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia” ed il “governo del
territorio”) attribuite alla competenza concorrente. Tanto giustifica il rinvio
alla Conferenza unificata, ma non consente alle Regioni, proprio in
considerazione del preminente interesse di tutela ambientale perseguito dalla
norma statale, di provvedere autonomamente alla individuazione di criteri per il
corretto inserimento nel paesaggio degli impianti alimentati da fonti di energia
alternativa (in questi termini Corte cost., sent. 29 maggio 2009 n. 166).
A tanto ha invece provveduto la Regione Puglia, introducendo le ampie e
tassative fattispecie di divieto di installazione degli impianti eolici, di cui
si è detto.
Sotto diverso profilo, deve giudicarsi non manifestamente infondata la questione
di costituzionalità in relazione all’art. 117, terzo comma, della Costituzione,
ai sensi del quale le materie “produzione, trasporto e distribuzione nazionale
di energia” e “governo del territorio” rientrano nella potestà legislativa
concorrente.
L’art. 3, comma 16, della legge regionale n. 40 del 2007 ed il regolamento
regionale n. 16 del 2006 ivi richiamato incidono complessivamente su dette
materie, nella parte in cui prevedono l’approvazione a livello comunale di uno
specifico strumento di pianificazione (il P.R.I.E.), la fissazione di un indice
massimo di affollamento (il parametro di controllo P) e l’applicazione, in via
transitoria, del divieto di realizzazione di nuovi impianti eolici (in assenza
di P.R.I.E.). La normativa statale non contempla simili poteri, né consente di
aggravare il procedimento istruttorio ovvero di limitare la possibilità di
costruire nuovi aerogeneratori mediante la formazione di piani regolatori
settoriali ovvero l’applicazione di indici massimi di densità.
Secondo la Corte costituzionale, i principi fondamentali in materia si ricavano
dalla legislazione statale e, in particolare, dal d. lgs. 29 dicembre 2003 n.
387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell’elettricità). L’art. 12, terzo comma, del decreto prevede che la
costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica
alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento,
rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa
vigente, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla
costruzione e all’esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una
autorizzazione unica, rilasciata dalla Regione, nel rispetto delle normative
vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del
patrimonio storico-artistico. Il successivo comma 4 prevede che l’autorizzazione
è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le
Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione
e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni e integrazioni; il termine massimo per la conclusione del
procedimento non può comunque essere superiore a 180 giorni.
L’indicazione del termine, contenuto nell’art. 12, comma 4, “… deve qualificarsi
quale principio fondamentale in materia di ‘produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell’energia’, in quanto tale disposizione risulta
ispirata alle regole della semplificazione amministrativa e della celerità
garantendo, in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, la conclusione
entro un termine definito del procedimento autorizzativo” (così Corte cost.,
sent. 9 novembre 2006 n. 364). Ne consegue la sospetta illegittimità
costituzionale delle norme regionali che dispongono il blocco sine die della
realizzazione di nuovi impianti eolici, in assenza del P.R.I.E. comunale (per la
cui approvazione non si prevedono termini perentori o meccanismi di surroga).
Costituisce altresì, ad avviso del Collegio, principio fondamentale della
materia ricavabile dell’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003, quello della
“indifferenza urbanistica” della costruzione di impianti eolici, tenuto conto
che:
- il terzo comma dell’art. 12 stabilisce con chiarezza che l’autorizzazione
unica regionale, che scaturisce dalla conferenza di servizi, ha effetto di
variante urbanistica, ove occorra;
- il settimo comma dell’art. 12 dispone che gli impianti eolici possono essere
in ogni caso ubicati nelle zone classificate agricole dai vigenti piani
urbanistici.
Deve pertanto dubitarsi che il legislatore regionale possa reintrodurre
surrettiziamente, attraverso la previsione di un apposito strumento non
tipizzato dalla legge statale (il P.R.I.E.), il potere di pianificazione
normalmente spettante agli enti locali in materia di governo del territorio e di
utilizzo dei suoli e delle risorse naturali, così consentendo ai Comuni di
imporre ulteriori limitazioni alla facoltà di installare impianti per la
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, al di fuori dello schema
procedurale della conferenza di servizi, prevista dall’art. 12 del decreto.
In tal senso, il legislatore statale ha inteso far confluire nella conferenza di
servizi l’esercizio di tutte le potestà spettanti alle Amministrazioni
interessate, con chiara finalità di accelerazione e semplificazione
procedimentale, mentre al contrario la Regione Puglia ha congegnato un livello
di pianificazione di settore, con effetti vincolanti, che presenta i tratti
tipici degli strumenti urbanistici generali e che, come tale, confligge con il
principio generale ricavabile dell’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003.
7. Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte, solleva questione
di costituzionalità dell’articolo 3, comma 16, della legge regionale 31 dicembre
2007 n. 40 e degli articoli 4, 5, 6, 7, 8, 10, 13 e 14 del regolamento regionale
4 ottobre 2006 n. 16, per violazione dell’articolo 117, secondo comma - lett.
s), e terzo comma, della Costituzione.
Deve essere sospesa ogni decisione sulla presente controversia, dovendo la
questione essere demandata al giudizio della Corte costituzionale.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Prima
Sezione, visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948 n. 1 e 23 della legge 11
marzo 1953 n. 87, riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle
spese, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell’articolo 3, comma 16, della legge regionale 31 dicembre
2007 n. 40 e degli articoli 4, 5, 6, 7, 8, 10, 13 e 14 del regolamento regionale
4 ottobre 2006 n. 16, in relazione all’articolo 117, secondo comma - lett. s), e
terzo comma, della Costituzione, dispone l’immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle
parti e al Presidente della Giunta della Regione Puglia e sia comunicata al
Presidente del Consiglio regionale della Puglia.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2009 con
l’intervento dei Magistrati:
Corrado Allegretta, Presidente
Doris Durante, Consigliere
Savio Picone, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/09/2009
IL SEGRETARIO
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