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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
TAR PUGLIA, Lecce, Sez. I - 7 luglio 2009, n. 1786
INQUINAMENTO - Industrie insalubri - Poteri del Sindaco ex artt. 216 e 217
TUS - Discrezionalità - Presupposti - Mancato esercizio - Sanzioni penali -
Presenza di norme specifiche in materia di inquinamento - Rilievo - Esclusione.
Ai sensi degli art. 216 e 217 t.u. n. 1265/1934, il sindaco è titolare di un
generale potere di vigilanza sulle industrie insalubri e pericolose che può
anche concretarsi nella prescrizione di accorgimenti relativi allo svolgimento
dell'attività, volti a prevenire, a tutela dell'igiene e della salute pubblica,
situazioni di inquinamento: tale potere è ampiamente discrezionale ed
esercitabile in qualsiasi tempo, sia nel momento in cui è richiesta
l'attivazione dell'impianto, sia in epoca successiva (T.A.R. Veneto, sez. II, 16
dicembre 1997, n. 1754). Presupposto per l’esercizio di siffatto potere è la
sussistenza di un concreto pericolo per l’ambiente e dunque per la salute
pubblica, da valutare complessivamente previa consultazione ed avviso degli
organismi competenti in materia sanitaria ed ambientale (ASL, ARPA), nei sensi
ed alle condizioni previste dall’art. 16 della legge n. 241 del 1990. Tale
potere, il cui mancato esercizio in presenza dei prescritti presupposti
determina tra l’altro i reati di danneggiamento e di omissione di atti
d’ufficio, è tuttora esercitabile anche in presenza di norme specifiche in
materia di inquinamento. Pres. Ravalli, Est. Santini - Comitato C. (avv. Russo)
c. Comune di Taranto (n.c.).
T.A.R. PUGLIA, Lecce, Sez. I - 07/07/2009, n. 1786
INQUINAMENTO - Art. 3-ter d.lgs. n. 152/2006, introdotto dal d.lgs. n. 4/2008 - Governance ambientale - Gestione dei beni ambientali caratterizzata dalla cooperazione tra poteri pubblici e attori non statuali - Coinvolgimento dei soggetti interessati - Fattispecie: legittimazione di un comitato alla richiesta di attivazione dei poteri ex art. 217 T.U.S. L’art. 3-ter del decreto legislativo n. 152 del 2006 (codice dell’ambiente), come introdotto dal decreto legislativo n. 4 del 2008, rubricato “principio dell’azione ambientale” consacra il modello di “governance ambientale”, ossia di un modello di gestione dei beni ambientali non più ispirato al classico modello gerarchico ma ad un nuovo stile di governo diversamente caratterizzato da un maggior grado di cooperazione ed interazione tra poteri pubblici da una parte ed attori non statuali dall’altra parte (realtà economica e realtà sociale). La governance ambientale presuppone, in chiave di progressiva democratizzazione dei processi decisionali in subiecta materia e nell’ottica del principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art., 118, quarto comma, Cost., necessità di visione comune intorno ad un problema, con il coinvolgimento di tutti i soggetti interessati per raggiungere risultati migliori (nella specie, il Tar ha ritenuto che un comitato cittadino fosse pienamente legittimato a richiedere l’attivazione dei poteri sindacali di cui all’art. 217 TUS). Pres. Ravalli, Est. Santini - Comitato C. (avv. Russo) c. Comune di Taranto (n.c.). T.A.R. PUGLIA, Lecce, Sez. I - 07/07/2009, n. 1786
N. 01786/2009 REG.SEN.
N. 00738/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce - Sezione Prima
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 738 del 2009, proposto da:
Comitato Cittadino Referendario per la Tutela della Salute e del Lavoro Taranto
Futura, rappresentato e difeso dall'avv. Nicola Russo, con domicilio eletto
presso Tar Segreteria in Lecce, via F.Sco Rubichi 23;
contro
Comune di Taranto, non costituito;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
del silenzio rifiuto del Sindaco del Comune di Taranto formatosi in ordine
all'atto di significazione e diffida notificato il 30/10/2008, inerente la
mancata adozione, ai sensi degli artt. 50 e 54 del decreto legislativo 267/2000,
di ordinanze contingibili ed urgenti, al fine di prevenire, limitare ed
eliminare i gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e, quindi, la
salute dei cittadini, ma, soprattutto, al fine di evitare ulteriori gravi danni
in materia ambientale, di sicurezza alimentare ovvero in materia igienico -
sanitaria;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 03/06/2009 il dott. Massimo
Santini e uditi per le parti l’Avv. Russo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con istanza in data 30 ottobre 2008,
il ricorrente comitato cittadino chiedeva al Sindaco del Comune di Taranto
l’adozione di ogni atto utile ad evitare la grave situazione sanitaria dovuta
all’inquinamento ambientale proveniente, in prevalenza, da lavorazioni di tipo
industriali.
Dinanzi all’inerzia protratta del Sindaco, il predetto comitato interponeva
gravame per la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato, in
particolare per violazione del principio comunitario di massima precauzione
degli artt. 50 e 54 del TUEL e dell’art. 217 del testo unico leggi sanitarie (TUS)
e del conseguente obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento
espresso.
Alla camera di consiglio del 3 giugno 2009, dopo la precisazione delle
conclusioni di parte ricorrente, la causa veniva infine trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è fondato e va accolto
nei sensi e per le ragioni che di seguito si esporranno.
2. Circoscritta l’indagine ad una verifica sulla ricorrenza di un obbligo per il
Comune di provvedere sulla domanda di parte ricorrente (atteso che non è
possibile invocare in questa sede un giudizio circa la fondatezza della pretesa
parallelamente azionata, e ciò per l’ampia discrezionalità di cui è intriso,
come si vedrà, il potere amministrativo che si intende attivare) l’esame del
Tribunale dovrà quindi articolarsi in due momenti:
a) appurare se effettivamente ricorra nel caso in esame un comportamento inerte
della p.a.;
b) verificare che lo stesso non sia giustificato dalla manifesta infondatezza
dell’istanza predetta: unico limite che la giurisprudenza ravvisa all’obbligo di
provvedere dell’Amministrazione, infatti, è quello della manifesta infondatezza
- o assurdità, genericità, etc. - della pretesa del privato.
2.1 Quanto al punto sub a) deve rilevarsi come, a fronte dell’istanza
notificatagli dal comitato ricorrente il 30 ottobre 2008, non risulta che il
Comune abbia mai adottato al riguardo alcun provvedimento.
2.2 Quanto al punto sub b), il giudizio di non manifesta infondatezza si
svolgerà invece attraverso l’analisi di tre particolari profili: a) l’esistenza
di uno specifico “potere amministrativo” in capo al Comune onde intervenire nel
senso indicato; b) la sussistenza di “legittimazione” in capo al comitato
ricorrente al fine di poter invocare l’esercizio di siffatto potere; c) la
sussistenza - sebbene in chiave latamente intesa - dei “presupposti” per
l’esercizio del potere stesso.
3. In ordine al primo aspetto va subito detto che l’esistenza di uno specifico
“potere amministrativo” in capo al Comune deve essere riconducibile non al
potere di ordinanza di cui agli artt. 50 e 54 del TUEL quanto, piuttosto,
all’art. 217 del testo unico leggi sanitarie di cui al R.D. n. 1265 del 1934. Il
ricorso al suddetto potere di ordinanza è infatti ammesso nei soli casi in cui
non è possibile attivare le normali procedure, qui ancora esperibili per
mancanza di indizi di segno contrario.
Ebbene, a norma del citato art. 217 “quando vapori, gas o altre esalazioni …
provenienti da manifatture o fabbriche, possono riuscire di pericolo o di danno
per la salute pubblica, il podestà (oggi il sindaco, ovviamente) prescrive le
norme da applicare per prevenire o impedire il danno”.
Il sindaco agisce in questa veste quale autorità sanitaria locale chiamato ad
esercitare poteri-doveri di controllo a tutela dell’ambiente e della salute
pubblica, anche in caso di persistente inerzia dei competenti organismi
regionali e statali nelle suddette materie: dunque, l’oggetto proprio
dell’istanza di cui si chiede in questa sede l’adempimento.
Ai sensi degli art. 216 e 217 t.u. 27 luglio 1934 n. 1265, il sindaco è infatti
titolare di un generale potere di vigilanza sulle industrie insalubri e
pericolose che può anche concretarsi nella prescrizione di accorgimenti relativi
allo svolgimento dell'attività, volti a prevenire, a tutela dell'igiene e della
salute pubblica, situazioni di inquinamento, e tale potere è ampiamente
discrezionale ed esercitabile in qualsiasi tempo, sia nel momento in cui è
richiesta l'attivazione dell'impianto, sia in epoca successiva (T.A.R. Veneto,
sez. II, 16 dicembre 1997, n. 1754).
Presupposto per l’esercizio di siffatto potere è la sussistenza di un concreto
pericolo per l’ambiente e dunque per la salute pubblica, da valutare
complessivamente a seguito di attenta ed approfondita istruttoria, e dunque
previa consultazione ed avviso degli organismi competenti in materia sanitaria
ed ambientale (ASL, ARPA, etc.), nei sensi ed alle condizioni previste dall’art.
16 della legge n. 241 del 1990.
Si sottolinea ancora come tale potere, il cui mancato esercizio in presenza dei
prescritti presupposti (fenomeni di grave inquinamento ambientale e conseguente
pericolo per la salute pubblica) determina tra l’altro i reati di danneggiamento
e di omissione di atti d’ufficio ai sensi dell’art. 328, comma 1, c.p., sia
tuttora esercitabile - per quieta giurisprudenza (T.A.R. Liguria, sez. I, 8
marzo 1996, n. 68; Cons. Stato, sez. V, 29 ottobre 1992, n. 1080) - anche in
presenza di norme specifiche in materia di inquinamento come ad esempio il
d.P.R. 24 maggio 1988 n. 203 (cfr. T.A.R. Piemonte, sez. II, 5 febbraio 1998 ,
n. 37).
Da quanto sopra detto deriva dunque la sussistenza del primo requisito
(sussistenza di potere amministrativo).
4. Quanto al secondo aspetto, la “legittimazione” del comitato ricorrente a
chiedere l’attivazione dei poteri sindacali di cui all’art. 217 TUS può essere
ricavata, in primo luogo, dalla lettura dell’art. 3-ter del decreto legislativo
n. 152 del 2006 (codice dell’ambiente), come introdotto dal decreto legislativo
n. 4 del 2008.
Tale disposizione, rubricata “principio dell’azione ambientale”, prevede infatti
che “la tutela dell’ambiente … deve essere garantita da tutti gli enti pubblici
e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche e private, mediante una
adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione
preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati
all’ambiente”.
Viene in questo modo consacrato il modello di “governance ambientale”, ossia di
un modello di gestione dei beni ambientali non più ispirato al classico modello
gerarchico ma ad un nuovo stile di governo diversamente caratterizzato da un
maggior grado di cooperazione ed interazione tra poteri pubblici da una parte ed
attori non statuali dall’altra parte (realtà economica e realtà sociale).
La governance ambientale presuppone, in chiave di progressiva democratizzazione
dei processi decisionali in subiecta materia e nell’ottica del principio
di sussidiarietà orizzontale di cui all’art., 118, quarto comma, Cost.,
necessità di visione comune intorno ad un problema, con il coinvolgimento di
tutti i soggetti interessati per raggiungere risultati migliori.
Ora, se si considera: da un lato, che la garanzia di un ambiente salubre
costituisce condizione preliminare (e fondamentale) per consentire altresì un
adeguato livello di tutela della salute pubblica; dall’altro lato, che lo stesso
art. 217 TUS è sì preordinato al controllo della stessa salute pubblica ma,
ancora più a monte, alla prevenzione o alla gestione di gravi fenomeni di
inquinamento (cfr. Cass. Pen., sez. VI, 2 ottobre 1985, n. 8465), ecco che ben
può riconoscersi ad un comitato come quello in esame la legittimazione ad agire
nella direzione sopra indicata.
Alle stesse conclusioni (legittimazione a richiedere un provvedimento espresso)
si perviene considerando che la giurisprudenza amministrativa ha tra l’altro
riconosciuto l’obbligo di provvedere, oltre che nei casi espressamente previsti
dalla legge, anche nelle ipotesi in cui l’esercizio del potere amministrativo
non richiede - come nella specie (art. 217 TUS) - che il relativo procedimento
sia avviato ad iniziativa di parte privata.
Sussistono infatti casi in cui, per ragioni legate alla generale doverosità
dell’azione amministrativa, nonché per ragioni di giustizia ed equità, si impone
l’adozione di un provvedimento ad istanza di parte anche laddove tale iniziativa
non sia prevista espressamente dalla legge (Cons. Stato, sez. IV, 14 dicembre
2004, n. 7975).
Secondo tale impostazione, “indipendentemente dall’esistenza di specifiche norme
che impongano ai pubblici uffici di pronunciarsi su ogni istanza non palesemente
abnorme dei privati, non può dubitarsi che, in regime di trasparenza e
partecipazione, il relativo obbligo sussiste ogniqualvolta esigenze di giustizia
sostanziale impongano l’adozione di un provvedimento espresso, in ossequio al
dovere di correttezza e buona amministrazione, in rapporto al quale il privato
vanta una legittima e qualificata aspettativa ad una esplicita pronuncia”.
Alla luce di quanto appena detto, se si considera anche qui che il suddetto
modello di governance ambientale si fonda proprio sulla massima trasparenza
dell’azione amministrativa e sulla più ampia partecipazione dei soggetti privati
(preferibilmente organizzati mediante enti esponenziali) ai processi
decisionali, deve giocoforza convenirsi sulla necessità che gli stessi soggetti
privati possano agire, a tutela degli interessi della collettività in materia
ambientale e sanitaria, anche mediante la richiesta di attivazione di
determinati poteri pubblicistici.
Sussiste dunque per i motivi anzidetti anche il requisito della legittimazione,
in capo al comitato ricorrente, a richiedere ed ottenere un provvedimento
espresso in merito alla problematiche specificamente sollevate.
5. Quanto al terzo ed ultimo aspetto, la sussistenza dei “presupposti” - sebbene
da intendersi in senso lato - può ben essere ricondotta alle analisi compiute da
plurimi e qualificati organismi pubblici in materia sanitaria ed ambientale
(ARPA, ASL di Brindisi, Lecce e Taranto, nonché Università di Bari) e prodotte
nel presente giudizio: al riguardo sono stati forniti dati piuttosto allarmanti,
costituiti in sostanza dalla presenza di patologie legate alla particolare
incidenza di fattori di origine per l’appunto industriale.
Ciò non può che costituire, ovviamente, base di iniziale riflessione per
l’attività che l’autorità comunale è chiamata nella specie ad esercitare, senza
per questo precludere alla stessa la possibilità di attivare ulteriori canali
istituzionali di consultazione a carattere tecnico-scientifico, nell’obiettivo
condiviso di giungere ad una seria ed approfondita istruttoria.
6. Sulla scorta di questo sopra esposto, e nei sensi appena precisati, il
presente ricorso merita dunque accoglimento, sebbene limitatamente al solo
obbligo di provvedere, conseguendone l’ordine alla Amministrazione intimata di
provvedere espressamente sull’istanza del comitato ricorrente, secondo quanto
appena precisato, nel termine di giorni 90 dalla comunicazione o notificazione
della presente sentenza.
Le spese di giudizio vanno poste a carico dell’amministrazione soccombente e
vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo
Regionale per la Puglia, Lecce, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul
ricorso n. 738/2009 indicato in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto assegna
al Comune di Taranto il termine di 90 giorni, decorrente dalla
comunicazione/notificazione della presente sentenza, per concludere con atto
espresso il procedimento relativo alla diffida presentata dal comitato
ricorrente il 30 ottobre 2008.
Liquida le spese di giudizio in euro 750 (settecentocinquanta), oltre IVA e CPA,
da porre a carico dell’amministrazione soccombente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 03/06/2009 con
l'intervento dei Magistrati:
Aldo Ravalli, Presidente
Carlo Dibello, Referendario
Massimo Santini, Referendario, Estensore
IL PRESIDENTE
L'ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/07/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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