TAR SICILIA, Palermo, Sez. III - 15 giugno 2009, n. 1081

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Esposizione di mezzi pubblicitari su suolo pubblico - Natura del provvedimento abilitativo - Concessione - Provvedimento autorizzatorio. L’esposizione di mezzi pubblicitari sul suolo pubblico comporta l’uso di questo da parte del privato: essa pertanto richiede all’Amministrazione, nella cui disponibilità il suolo stesso si trova, una valutazione complessa, che non si limita alla compatibilità di tale uso con l’interesse pubblico (come nell’ipotesi in cui il suolo si trovi nella disponibilità dell’interessato), ma si estende alla verifica che, attraverso detto uso privato della risorsa pubblica, si realizzino quegli interessi collettivi, di cui l’Amministrazione stessa è portatrice. Ne consegue che essa postula un provvedimento di concessione dell’uso del suolo pubblico, non bastando a tale scopo il solo provvedimento autorizzatorio. Pres. Adamo, Est. Cappellano - S.D. s.r.l. (avv. Zappalà) c. Comune di Agrigento (avv. Salvago). T.A.R. SICILIA, Palermo, Sez. III - 15/06/2009, n. 1081

N. 01081/2009 REG.SEN.
N. 02126/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 2126 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Simeto Docks S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, per procura a margine del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti, dall'avv. Salvo Zappala', con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Sicilia, sede di Palermo, via Butera, 6;

contro

il Comune di Agrigento, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso, giusta determinazione sindacale n.334/2007 e procura in calce al ricorso notificato, dall'avv. Rita Salvago, con domicilio eletto in Palermo, via Sciuti 106/B, presso Carmelo Piscopo;

per l'annullamento

- del provvedimento n. 36255/07 con il quale si denega la richiesta di autorizzazione edilizia per l’installazione di impianti pubblicitari;

- ove occorra, degli artt. 10 e 14 del Regolamento Edilizio;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

Visti il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Agrigento, con le relative deduzioni difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza pubblica del 12 maggio 2009 il referendario Dott. Maria Cappellano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 

FATTO
 

A) Con ricorso notificato il 26.10.2007 e depositato il successivo 02.11.2007, la società ricorrente, la quale opera nel settore dell’attività di affissione e pubblicitaria, espone di avere in gestione, fin dal 1995, gli impianti pubblicitari di proprietà della SIGE S.p.A., e afferma che gli stessi sarebbero muniti di regolare autorizzazione.

Espone, altresì, di avere, a seguito di una ispezione con relativo verbale di accertamento di violazione edilizia, inoltrato apposita istanza per ottenere il ripristino dell’attività pubblicitaria, ottenendo l’impugnato diniego sulla scorta di una presunta inesistenza di valido titolo abilitativo.

Con il ricorso introduttivo impugna, quindi, il predetto diniego, nonché gli articoli 10 e 14 del vigente Regolamento Edilizio applicati dall’Amministrazione Comunale, deducendo le seguenti censure:

1) Eccesso di potere per errore nel presupposto e per illogicità manifesta - difetto di motivazione.

Il diniego di autorizzazione si baserebbe su una presunta assenza di autorizzazione, la quale sarebbe smentita dall’esistenza dell’autorizzazione n.151/1991 alla installazione degli impianti pubblicitari, rilasciata dal Comune di Agrigento, ancora valida.

2) Eccesso di potere per difetto di attività procedimentale.

La P.A. procedente, prima di adottare l’impugnato diniego di installazione degli impianti di che trattasi, avrebbe dovuto concludere il procedimento relativo al verbale redatto dai Vigili Urbani.

3) Violazione dell’art. 10 bis della L. n.241/1990.

Nessuna preventiva comunicazione sarebbe stata fornita alla ricorrente, in ordine al diniego di installazione degli impianti, con violazione dell’art.10 bis indicato.

B) Per resistere al ricorso si è costituito in giudizio il Comune intimato, chiedendone il rigetto.

C) Con ordinanza n.1922 del 06.12.2007 è stata accolta, ai fini del riesame, la domanda incidentale di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato.

D) Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 21 novembre 2008 e depositato il successivo 28 novembre, la ricorrente ha, altresì, impugnato l’atto di diffida alla rimozione degli impianti pubblicitari in interesse, deducendo le seguenti censure:

1. elusione del giudicato cautelare.

La P.A. resistente non avrebbe proceduto al riesame dell’atto di diniego, come ordinato da questo Tribunale nella fase cautelare.

2. Eccesso di potere per errore nel presupposto e per illogicità manifesta. Difetto di motivazione.

Il Comune di Agrigento qualificherebbe gli impianti come abusivi, laddove il titolo abilitativo risulterebbe esistente e mai revocato.

3. Violazione dell’art. 10 bis della L. n.241/1990.

Nessuna preventiva comunicazione sarebbe stata fornita alla ricorrente, in ordine all’atto di diffida, con violazione dell’art.10 bis indicato.

4. Violazione dell’art.8 della L.R. n.10/1991.

Poiché l’atto di diffida presuppone la revoca del titolo abilitativo rispetto alle installazioni già effettuate, si rendeva necessario comunicare alla odierna ricorrente l’intenzione di procedere alla rimozione degli impianti.

E) Alla pubblica udienza del giorno 12 maggio 2009, assenti i procuratori delle parti costituite, la causa è stata trattenuta per la decisione.
 

DIRITTO
 

1. Con il ricorso in epigrafe indicato e i relativi motivi aggiunti viene posta all’esame del Collegio una questione centrale, afferente la persistente validità ed idoneità di un atto autorizzativo rilasciato alla odierna ricorrente nel 1991, rispetto ad una previsione regolamentare, la quale prevede, per le fattispecie come quella in interesse, il rilascio di un atto concessorio.

Il gravame si presenta, nel suo complesso, infondato.

1.1. Il primo motivo del ricorso introduttivo non merita adesione: sul punto, il Collegio, melius re perpensa, ritiene di dovere rivedere l’orientamento assunto in sede cautelare.

Ed invero, nel caso in esame, il Comune di Agrigento, con l’impugnata nota del 2 agosto 2007, ha espresso il diniego alla comunicazione di inizio attività inoltrato dalla ricorrente, in applicazione dell’art. 10 del vigente regolamento edilizio comunale, diffidando contestualmente a non dare inizio alle opere di installazione degli impianti pubblicitari, stante la assenza di valido titolo edilizio.

Della richiamata norma regolamentare, che - com’è pacifico tra le parti - subordina l’installazione delle insegne pubblicitarie al rilascio di apposita concessione, la resistente Amministrazione ha, quindi, fatto puntuale e corretta applicazione.

Risulta, peraltro, che la ricorrente abbia impugnato anche tale norma regolamentare: ma, su tale specifico punto, nel ricorso non viene articolato alcun motivo, né vengono sostanzialmente spiegate le motivazioni giuridiche, o indicata la normativa sovraordinata con cui il richiamato art.10 si porrebbe in contrasto; con la conseguenza che tale censura è inammissibile.

Ne consegue che, in mancanza di un espresso provvedimento di concessione, non surrogabile da nessun altro atto, stante il chiaro disposto contenuto nell’art. 10 del vigente regolamento edilizio, l’installazione dei mezzi pubblicitari non può prescindere dalla suddetta concessione.

Né, nella eventuale ottica dell’esercizio del potere di disapplicazione, da parte del giudice amministrativo, della richiamata fonte del diritto, appare prospettabile l’applicazione di una disciplina di semplificazione per il rilascio dei titoli abilitativi edilizi.

Ed invero, con l’art. 14, comma 1, della L.R. n. 2/2002, ha trovato applicazione nel territorio della Regione siciliana l'articolo 1, commi 6, 7, 8, 9 e 10 della legge 21 dicembre 2001, n. 443; il comma 2 del richiamato art. 14 ha rinviato ad apposito decreto del Presidente della Regione, da emanarsi entro novanta giorni su proposta dell'Assessore regionale competente, per la individuazione delle categorie delle attività economiche rientranti nell'ambito di applicazione della predetta norma.

Detta individuazione è stata effettuata con Decreto del Presidente della Regione 29 giugno 2005, con cui è stato approvato l'elenco delle categorie economiche rientranti nella previsione della legge, allegato sotto la lettera A del decreto stesso: dall’esame di tale elenco, non si evince alcun riferimento alla attività in interesse.

Vale la pena evidenziare, inoltre, che, nel caso in specie, in cui tutti gli impianti in interesse questione insistono su suolo pubblico, lo strumento concessorio risulta a fortiori pertinente rispetto agli interessi pubblici oggetto di ponderazione, e non potrebbe essere sostituito da alcun procedimento semplificato.

Infatti, l’esposizione di mezzi pubblicitari sul suolo pubblico comporta l’uso di questo da parte del privato: essa pertanto richiede all’Amministrazione, nella cui disponibilità il suolo stesso si trova, una valutazione complessa, che non si limita alla compatibilità di tale uso con l’interesse pubblico (come nell’ipotesi in cui il suolo si trovi nella disponibilità dell’interessato), ma si estende alla verifica che, attraverso detto uso privato della risorsa pubblica, si realizzino quegli interessi collettivi, di cui l’Amministrazione stessa è portatrice.

La giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che ciò comporta un esame più approfondito e attento, che si articola nell’ambito di un procedimento destinato a sfociare in un provvedimento non già meramente autorizzatorio, ma di natura concessoria, il cui rilascio presuppone la canalizzazione dell’attività privata nell’alveo del pubblico interesse.

In altri termini, l’installazione di mezzi pubblicitari su suolo pubblico postula un provvedimento di concessione dell’uso del medesimo, non bastando a tale scopo il solo provvedimento autorizzatorio. Infatti, l’autorizzazione all’esposizione dei mezzi pubblicitari e la concessione dell’uso del suolo pubblico presuppongono valutazioni differenti, essendo attinenti alla tutela di interessi pubblici diversi: il procedimento autorizzatorio si esaurisce nel sopra menzionato giudizio di "non incompatibilità" dell’attività privata con l’interesse pubblico, mentre è solamente con il procedimento concessorio che ha luogo la valutazione della conformità di tale attività con il pubblico interesse.

Ne segue che, quando l’esposizione degli impianti di pubblicità avviene su suolo pubblico, l’occupazione del predetto suolo fa sì che non si possa in alcun modo prescindere dalla citata valutazione di conformità, la cui complessità rende indispensabile la adozione del provvedimento concessorio, approdo finale dell’esercizio di un potere discrezionale.

1.2. La seconda censura, su cui si fonda il ricorso introduttivo, si presenta infondata in punto di fatto.

In base alla documentazione versata in atti dalla resistente Amministrazione, si evince che, rispetto al verbale redatto in data 25.03.2003, la P.A. procedente ha diffidato la ricorrente alla rimozione degli impianti, e che quest’ultima ha chiesto ed ottenuto la concessione in sanatoria, con definizione del procedimento di che trattasi.

1.3. La terza censura, facente leva sulla asserita violazione dell’art.10 bis della L. n.241/1990, non appare fondata.

Ed invero, con particolare riferimento al diniego impugnato con il ricorso introduttivo, se è vero che il Comune di Agrigento non ha inviato il preavviso di rigetto, è altrettanto vero che l’apporto del privato non avrebbe potuto incidere sulle determinazioni della P.A. procedente, in quanto la stessa si è limitata a fare applicazione di una norma regolamentare che prevede il rilascio del titolo concessorio; per cui la P.A. si è limitata a verificare la assenza della istanza di concessione, in applicazione del più volte menzionato art.10 del vigente Regolamento Edilizio.

Il che trova una indiretta conferma nella definizione del procedimento sanzionatorio avviato con il citato verbale del 2003, all’esito del quale la ricorrente ha chiesto ed ottenuto la concessione in sanatoria.

2. Con riferimento al provvedimento impugnato con il ricorso per motivi aggiunti, lo stesso si presenta infondato.

2.1. Non merita condivisione, in particolare, il primo motivo, relativo alla asserita violazione del giudicato cautelare contenuto nell’ordinanza n.1922/2007.

Non risulta agli atti del giudizio che l’Amministrazione Comunale abbia, in effetti, proceduto al riesame del provvedimento di diniego impugnato con il ricorso introduttivo, in esecuzione della menzionata ordinanza; ma, invero, va notato che l’atto di diffida, impugnato con il ricorso per motivi aggiunti, lungi dal presentarsi come atto elusivo dell’ordinanza cautelare, costituisce un autonomo atto di natura repressiva posto in essere nell’esercizio del potere-dovere di controllo di pertinenza dell’Amministrazione Comunale.

2.2 Per tutte le considerazioni già svolte in ordine alla questione centrale del gravame introduttivo, anche il secondo motivo di ricorso - in ordine alla asserita esistenza di un valido atto autorizzatorio rilasciato nel 1991 - deve essere respinto.

2.3. Le considerazioni appena esposte, in ordine alla specifica natura dell’atto impugnato con il ricorso per motivi aggiunti, conducono alla reiezione anche dei motivi nn.3 e 4 del gravame aggiuntivo, nella considerazione che l’atto di diffida a rimuovere gli impianti abusivi non si presenta tecnicamente come atto negativo rispetto ad una istanza del privato, in quanto detto atto di diffida costituisce espressione del potere-dovere di controllo repressivo della P.A.; né, evidentemente, lo stesso può essere in alcun modo qualificato come un provvedimento di revoca rispetto alle installazioni già effettuate, in quanto attiene specificamente ad altro oggetto, identificabile con le nuove opere realizzate da parte ricorrente in assenza del necessario titolo concessorio.

4. Conclusivamente il ricorso in epigrafe ed i ricorsi per motivi aggiunti vanno rigettati, riscontrata la infondatezza di tutte le censure addotte.

5. In considerazione degli specifici profili e dello svolgimento della controversia, appare equo compensare le spese del giudizio tra le parti.
 

P.Q.M.
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Terza, respinge il ricorso in epigrafe. Compensa le spese del giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 12/05/2009 con l'intervento dei Magistrati:

Calogero Adamo, Presidente

Maria Cappellano, Referendario, Estensore

Giuseppe La Greca, Referendario

IL PRESIDENTE

L'ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/06/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO

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