TAR TOSCANA, Sez. II - 17 settembre 2009, n. 1448

INQUINAMENTO - Area contaminata - Artt. 244, 253 e 250 del d.lgs. n. 152/2006 - Proprietario dell’area contaminata - Onere di bonifica - Vincolo reale sul fondo e privilegio speciale in favore dell’amministrazione - Notifica dell’ordine di bonifica al proprietario incolpevole. Dal combinato disposto degli artt. 244, 253 e 250 del d.lgs. n. 152/2006, si ricava che il proprietario dell’area contaminata, ove non sia a sua volta responsabile dell’inquinamento, non ha alcun obbligo di provvedere direttamente alla verifica del livello di contaminazione ed alla bonifica, ma ha l’onere di farlo se intende evitare la costituzione del vincolo reale sul fondo e la nascita del privilegio speciale in favore dell’amministrazione; ne discende che l'ordine di eseguire quelle attività ben può essere notificato anche al proprietario incolpevole, ma al solo fine di metterlo in condizione di assolvere a tale onere e mantenere così l’area libera da vincoli (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 5 settembre 2005, n. 4525). Pres. Nicolosi, Est. Grauso - I .s.r.l. (avv.ti Camero e Del Seppia) c. Comune di Lucca (avv.ti Picone e Papanicolau) - TAR TOSCANA, Sez. II - 17 settembre 2009, n. 1448

INQUINAMENTO - Sito inquinato - Pendenza di sequestro giudiziario - Effetti sull’ordine di bonifica - Art. 247 d.lgs. n. 152/2006. La pendenza del sequestro giudiziario di un sito inquinato incide, sulla eseguibilità dell’ordine di bonifica (e dell’eventuale esecuzione in danno ad opera dell’amministrazione), e non anche sulla sua legittimità. L’art. 247 del d.lgs. n. 152/2006 prevede infatti espressamente che, laddove il sito inquinato sia sottoposto a sequestro, l'autorità giudiziaria che lo ha disposto può comunque autorizzarvi l'accesso per l'esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale delle aree, anche al fine di impedire l'ulteriore propagazione degli inquinanti ed il conseguente peggioramento della situazione ambientale. Pres. Nicolosi, Est. Grauso - I .s.r.l. (avv.ti Camero e Del Seppia) c. Comune di Lucca (avv.ti Picone e Papanicolau) - TAR TOSCANA, Sez. II - 17 settembre 2009, n. 1448

INQUINAMENTO - RIFIUTI - Abbandono di rifiuti - Art. 14 d.lgs. n. 22/97 e art. 192 d.lgs. n. 152/2006 - Proprietario dell’area - Imputabilità dell’abbandono a titolo di dolo o colpa. In tema di abbandono di rifiuti, la giurisprudenza amministrativa, già con riferimento alla misura prevista dall'art. 14 del D.Lgs. n. 22/97, riteneva che il proprietario dell'area fosse tenuto a provvedere allo smaltimento, ma solo a condizione che ne fosse dimostrata la corresponsabilità almeno a titolo di colpa con gli autori dell'illecito, ed aveva conseguentemente escluso che la norma configurasse un'ipotesi legale di responsabilità oggettiva, affermando l'illegittimità degli ordini di smaltimento di rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in mancanza di adeguata dimostrazione, da parte dell'amministrazione procedente, dell’imputabilità soggettiva della condotta, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione. I medesimi principi si traggono oggi dalla previsione di cui all'art. 192 del D.Lgs. n. 152/06, che non soltanto riproduce il tenore dell'art. 14 cit. circa la necessaria imputabilità dell’abbandono a titolo di dolo o colpa, ma integra il precedente precetto, precisando che l'ordine di rimozione può essere adottato esclusivamente “in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 25 agosto 2008, n. 4061). Pres. Nicolosi, Est. Grauso - I .s.r.l. (avv.ti Camero e Del Seppia) c. Comune di Lucca (avv.ti Picone e Papanicolau) - TAR TOSCANA, Sez. II - 17 settembre 2009, n. 1448
 

N. 01448/2009 REG.SEN.
N. 00983/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 983 del 2007, proposto da:
Immobiliare S. Quirico S.r.l., in persona del legale rappresentante "pro tempore", rappresentata e difesa dagli avv.ti Roberto Camero e Giovanni Del Seppia, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli 40;

contro

Comune di Lucca, in persona del Sindaco "pro tempore", rappresentato e difeso dagli avv.ti Savio Picone e Nicoletta Papanicolau, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli 40;
Dirigente del Settore Ambiente - Comune di Lucca;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

del provvedimento emesso dal Comune di Lucca – Dirigente del Settore Dipartimentale 7 Tutela Ambiente U.O. Problematiche Ambientali, prot. 22262 del 30 marzo 2007, notificato il successivo 17 aprile 2007 alla Immobiliare S. Quirico S.r.l. in qualità di proprietaria di un lotto di terreno posto in loc. Monte S.Quirico - Lucca, e con il quale veniva ordinato, entro 60 giorni dalla notifica e munito della necessaria autorizzazione per l’accesso all’area sottoposta a sequestro penale: 1) la rimozione, l’avvio allo smaltimento e ripristino dello stato dei luoghi, in conformità alla normativa vigente, delle terre e rocce di varia natura e dei rifiuti costituiti da materiali provenienti da demolizioni edilizie(quali laterizi di vario genere e pezzatura, calcestruzzo anche armato, lastre di asfalto, interi pezzi di muri) rinvenuti sul terreno di proprietà della Immobiliare S:Quirico S.r.l.; 2) la verifica, per l’area di sedime, di eventuali superamenti della (Concentrazione soglia di contaminazione nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee in relazione alla specifica destinazione d’uso dei siti) di cui all’allegato 5 alla parte IV del D.Lgs 152/06, tali da necessitare operazioni di bonifica, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.


Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Lucca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 04/06/2009 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 15 e depositato il 19 giugno 2007, la Immobiliare S. Quirico S.r.l., proprietaria di un lotto di terreno interessato da attività edilizia (costruzione di unità residenziali) nella località Monte S. Quirico del Comune di Lucca, impugnava l’atto in epigrafe, mediante il quale le era stata ordinato di procedere alla rimozione ed allo smaltimento delle terre e rocce e dei materiali di risulta provenienti da demolizione rinvenuti sul terreno predetto a seguito di sopralluogo della Polizia Provinciale, nonché di provvedere al ripristino dello stato dei luoghi, e di verificare il superamento – nell’area di sedime – della concentrazione soglia di contaminazione del suolo, del sottosuolo e delle acque, ai fini dell’eventuale avvio delle necessarie operazioni di bonifica. La società ricorrente articolava le proprie doglianze in sette motivi in diritto, e concludeva per l’annullamento del provvedimento impugnato, previa sospensiva.

Costituitosi in giudizio il Comune di Lucca, che resisteva alle domande avversarie, con ordinanza del 12 – 13 luglio 2007 il collegio accordava alla ricorrente la misura cautelare richiesta.

Nel merito, la causa veniva discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 4 giugno 2009, preceduta dal deposito di documenti e memorie difensive.

DIRITTO

1. La controversia ha per oggetto il provvedimento dirigenziale in epigrafe, in forza del quale il Comune di Lucca – verificato che i lavori di costruzione di alcune unità immobiliari, in corso su tre distinti lotti di terreno presso la frazione di Monte S. Quirico, avevano alterato l’originaria morfologia dell’area mediante l’apporto di terre, rocce e materiali di risulta di varia natura, a formare una ripida scarpata – ha ordinato alla odierna ricorrente, proprietaria di uno dei lotti interessati dai lavori, di procedere al ripristino dello stato dei luoghi, previa rimozione e smaltimento dei materiali estranei, nonché di verificare il superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC) nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee.

2. Con il primo motivo di gravame, l’illegittimità del provvedimento impugnato è dedotta sotto il profilo dell’incompetenza, sostenendosi che si tratti dell’esercizio di poteri espressamente riservati al Sindaco dall’art. 192 D.Lgs. n. 152/06. La censura deve tuttavia considerarsi superata in virtù del sopravvenuto provvedimento sindacale in data 19 giugno 2007, adottato ai sensi dell’art. 6 della legge n. 249/68, la cui efficacia sanante opera retroattivamente e, notoriamente, non è preclusa dalla pendenza dell’impugnativa giurisdizionale dell’atto viziato da incompetenza (fra le molte, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 31 maggio 2007, n. 2894).

2.1. Con il secondo motivo, si fa poi valere un ulteriore profilo di incompetenza relativamente all’ordine, contenuto nell’atto impugnato, di verificare l’eventuale superamento delle CSC: ad avviso della società ricorrente, detta verifica, in quanto funzionale ad un successivo ordine di messa in sicurezza e bonifica, ricadrebbe infatti nell’ambito delle competenze della Provincia ai sensi dell’art. 244 D.Lgs. n. 152/06. Il motivo è infondato, sia pure con le precisazioni che seguono.
L’art. 244 D.Lgs. n. 152/06 stabilisce che la Provincia, ricevuta dagli enti preposti al controllo la comunicazione dell’avvenuta individuazione di siti, i cui livelli di contaminazione siano superiori ai valori di CSC, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento, e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere alle prescritte operazioni di messa in sicurezza e bonifica; l'ordinanza è altresì notificata al proprietario del sito nei cui confronti gli interventi di bonifica, qualora effettuati d’ufficio per l’ipotesi di mancata identificazione del responsabile dell’inquinamento, costituiscono onere reale e privilegio speciale per il recupero delle spese anticipate dall’amministrazione, come previsto dal successivo art. 253. Dal combinato disposto delle norme dianzi richiamate – cui va aggiunto l’art. 250, che individua nel Comune l’autorità competente in prima battuta all’esecuzione in danno degli interventi di bonifica – si ricava che il proprietario dell’area contaminata, ove non sia a sua volta responsabile dell’inquinamento, non ha alcun obbligo di provvedere direttamente alla verifica del livello di contaminazione ed alla bonifica, ma ha l’onere di farlo se intende evitare la costituzione del vincolo reale sul fondo e la nascita del privilegio speciale in favore dell’amministrazione; ne discende che l'ordine di eseguire quelle attività ben può essere notificato anche al proprietario incolpevole, ma al solo fine di metterlo in condizione di assolvere a tale onere e mantenere così l’area libera da vincoli (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 5 settembre 2005, n. 4525). Ciò posto, si osserva innanzitutto come, nella specie, l’ordine di verifica delle CSC impartito dal Comune alla società ricorrente non corrisponda alla previsione astratta di cui all’art. 244 cit., presupponendo quest’ultima una situazione già accertata di inquinamento e l’individuazione del responsabile (in questo caso, sussisterebbe peraltro la dedotta incompetenza, vertendosi in tema di attribuzioni della Provincia); esso deve allora essere inteso come atto non cogente, ma volto a coinvolgere il proprietario del suolo nella procedura di accertamento della potenziale contaminazione, in modo da sollecitare l’esecuzione diretta, da parte di costui, delle verifiche e dei rimedi eventualmente necessari, onde evitare l’intervento sostitutivo del Comune.

2.2. Con il terzo motivo, la società ricorrente afferma poi che il provvedimento impugnato sarebbe stato assunto pur in mancanza dell’indispensabile presupposto della disponibilità dell’area, sottoposta dalla Procura della Repubblica di Lucca a sequestro preventivo e, pertanto, non suscettibile di essere sottoposta alle attività di ripristino volute dal Comune. In contrario, è sufficiente osservare come la legge preveda espressamente che, laddove il sito inquinato sia sottoposto a sequestro, l'autorità giudiziaria che lo ha disposto può comunque autorizzarvi l'accesso per l'esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale delle aree, anche al fine di impedire l'ulteriore propagazione degli inquinanti ed il conseguente peggioramento della situazione ambientale (art. 247 D.Lgs. n. 152/06). La pendenza del sequestro incide, dunque, sulla eseguibilità dell’ordine di bonifica (e dell’eventuale esecuzione in danno ad opera dell’amministrazione), e non anche sulla sua legittimità, di talché la doglianza è infondata, a maggior ragione se si considera che le esigenze probatorie rivendicate come funzionali al pieno esercizio del diritto di difesa nell’ambito del giudizio penale non assumono, in realtà, alcun rilievo, stante la natura preventiva del sequestro in questione.

3. Con il quarto motivo, la società ricorrente lamenta che il provvedimento impugnato non conterrebbe alcun accertamento di responsabilità a suo carico, e che il Comune si sarebbe limitato ad emanare l’ordine di smaltimento dei rifiuti e ripristino dei luoghi sulla scorta dell’unico presupposto della proprietà dell’area, senza effettuare indagini dirette ad individuare il soggetto responsabile dell’abbandono dei rifiuti. Con il quinto motivo, da esaminarsi congiuntamente per ragioni di connessione, è quindi denunciata la violazione dell’art. 192 co. 3 D.Lgs. n. 152/06, per non essere stati gli accertamenti del Comune svolti in contraddittorio con l’interessata Immobiliare S. Quirico S.r.l..

3.1. Tali censure sono fondate.
In tema di abbandono di rifiuti, la giurisprudenza amministrativa, già con riferimento alla misura prevista dall'art. 14 del D.Lgs. n. 22/97, riteneva che il proprietario dell'area fosse tenuto a provvedere allo smaltimento, ma solo a condizione che ne fosse dimostrata la corresponsabilità almeno a titolo di colpa con gli autori dell'illecito, ed aveva conseguentemente escluso che la norma configurasse un'ipotesi legale di responsabilità oggettiva, affermando l'illegittimità degli ordini di smaltimento di rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in mancanza di adeguata dimostrazione, da parte dell'amministrazione procedente, dell’imputabilità soggettiva della condotta, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione.
I medesimi principi si traggono oggi dalla previsione di cui all'art. 192 del D.Lgs. n. 152/06, che non soltanto riproduce il tenore dell'art. 14 cit. circa la necessaria imputabilità dell’abbandono a titolo di dolo o colpa, ma integra il precedente precetto, precisando che l'ordine di rimozione può essere adottato esclusivamente “in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 25 agosto 2008, n. 4061). Tanto premesso, la motivazione dell’ordinanza di cui è causa non contiene alcun elemento dal quale inferire concreti profili di responsabilità della società ricorrente in ordine alla commissione delle condotte sanzionate con l’ordine di ripristino, posto che dalla semplice titolarità del diritto dominicale sull’area interessata non può farsi discendere, lo si è detto, alcuna legittima presunzione in tal senso; né, per altro verso, risulta dagli atti che la stessa ricorrente sia stata in qualche modo coinvolta nell’effettuazione dei controlli e delle indagini culminate nell’adozione dell’ordine di ripristino, dovendosi quindi concludere che, anche per gli aspetti appena esaminati, l’atto impugnato incorre nei vizi allegati.

4. Alla luce delle considerazioni che precedono, possono ritenersi assorbite le censure svolte dalla ricorrente con il sesto ed il settimo motivo di ricorso, inerenti, rispettivamente, alla incompletezza della comunicazione di avvio del procedimento relativa all’ordine di demolizione, ed all’assenza di alcuna comunicazione di avvio riferibile all’ordine di effettuare le verifiche delle CSC. La riconosciuta, fondatezza dell’impugnativa, ancorché parziale, conduce all’accoglimento del ricorso, salve le ulteriori determinazioni che il Comune resistente riterrà di adottare.

Sussistono giusti motivi di compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sez. II, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie, e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.
Dichiara integralmente compensate fra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 04/06/2009 con l'intervento dei Magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente
Ivo Correale, Primo Referendario
Pierpaolo Grauso, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/09/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO

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