TAR TOSCANA, Sez. II - 14 ottobre 2009, n. 1536

N. 01536/2009 REG.SEN.
N. 01844/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1844 del 2004, proposto da:
S.E.T.A. (Severa Energie e Tecnologie Ambientali) s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Ugo Mazzei e Maria Laura Angelini, con domicilio eletto presso lo studio della seconda in Firenze, via di Barbano n. 1;

contro

la Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Lucia Bora, con domicilio eletto presso la medesima in Firenze, Avvocatura regionale, P. Unita' Italiana 1;

per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,

della deliberazione della Giunta Regionale Toscana n. 454 del 17 maggio 2004 con la quale è stata espressa "ai sensi e per gli effetti dell'art. 18 della L.R. 79/98, pronuncia negativa di compatibilità ambientale sul progetto di "Centrale Eolica Monte Asinara in Comune di Sillano (LU)" proposto dalla Società S.E.T.A. srl per le regioni esplicitate nell'allegato verbale della Conferenza dei Servizi interna del 28 aprile 2004 costituente parte integrante e sostanziale del presente atto"; nonché di ogni altro atto presupposto e/o successivo, comunque connesso a quello impugnato in via principale, con particolare riferimento al verbale della Conferenza dei servizi Interna, conclusivo della riunione del 28.04.2004 ed inerente il procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale.


Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Vista la memoria di costituzione della Regione Toscana, con la relativa documentazione;
Vista l’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 1082/2004 del 20 ottobre 2004;
Viste le memorie difensive delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 2 luglio 2009 il Primo Referendario Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

La S.E.T.A. s.r.l., in data 10 dicembre 2003, presentava alla Regione Toscana una richiesta di pronuncia di compatibilità ambientale ai sensi dell’art. 14 l.r. Toscana n. 79/98 in ordine al “Progetto centrale eolica Monte Asinara-Sillano”, procedendo al contestuale deposito del progetto definitivo, del relativo studio di impatto ambientale e della sintesi non tecnica presso gli enti territoriali e locali interessati nonché presso le competenti Sopraintendenze provinciali per i beni architettonici e il paesaggio e per il patrimonio artistico e demoetnoantropologico.

Pubblicato il relativo avviso al pubblico su due quotidiani, pervenivano osservazioni da parte della Regione Toscana e ad altri due soggetti privati.

Si avviava quindi la fase istruttoria, nella quale pervenivano diverse note, da parte dell’ARPAT di Lucca e delle sopraintendenze provinciali coinvolte, ed erano espressi pareri da parte del Comune di Sillano, della Provincia di Lucca, dell’Autorità di bacino del Fiume Serchio e delle stesse sopraintendenze.

Era quindi convocata, da parte della Regione Toscana, la relativa conferenza di servizi per la data del 28 aprile 2004. In tale occasione, illustrate le principali risultanze dell’istruttoria e descritto in dettaglio il progetto, la Conferenza decideva di esprimere parere negativo sulla compatibilità ambientale dello stesso.

Nel relativo verbale, era precisato che la Conferenza “…pur considerando il progetto in esame in linea con gli obiettivi del PER, ritiene che lo stesso non sia suscettibile di approvazione in quanto si rilevano impatti critici non mitigabili soprattutto nei confronti della componente naturalistica, legati principalmente al sito prescelto, nonché la mancanza di alternative di localizzazione dovute, evidentemente, alla particolarità dell’area che è interessata da numerosi siti di rilevante interesse naturalistico e paesaggistico: la rilevata presenza di elementi faunistici, floristici e vegetazionali, di assoluta e documentata rilevanza sia a livello comunitario che regionale rendono l’area particolarmente significativa ai fini della tutela della biodiversità”.

Sula base di tali presupposti, la Giunta regionale della Toscana, con deliberazione n. 454 del 17 maggio 2004, richiamando le risultanze della conferenza di servizi e condividendone le conclusioni, esprimeva pronuncia negativa di compatibilità ambientale sul progetto in questione, ai sensi dell’art. 18 l.r. n. 79/98.

Con ricorso a questo Tribunale, notificato il 13 settembre 2004 e depositato il successivo 30 settembre, la S.E.T.A. s.r.l. chiedeva l’annullamento, previa sospensione, di tale deliberazione e del verbale della conferenza di servizi, lamentando quanto segue.

“1) Violazione e/o falsa applicazione art. 3 L. 241/90. Eccesso di potere per carenza di motivazione, motivazione apparente, contraddittorietà, irragionevolezza, perplessità, manifesta illogicità”.

Era assente una reale e sostanziale motivazione del diniego, dato che risultavano indicati solo alcuni dei possibili elementi ostativi e non erano evidenziate puntualmente e specificamente le regioni della valutazione negativa sulla compatibilità ambientale.

Risultavano riportati nei provvedimenti impugnati solo generici profili di problematicità, comunque considerati già nello studio di impatto ambientale presentato a corredo della domanda, senza una valutazione propria e combinata di tutti gli elementi emersi nel corso del procedimento.

La Giunta regionale non dava conto delle ragioni della asserita non mitigabilità né della impossibilità di soluzioni alternative per preservare i singoli elementi naturalistici e paesaggistici considerati, attesa la genericità del richiamo agli elementi faunistici, floristici e vegetazionali rilevanti.

“2) Violazione e/o falsa applicazione art. 3 L. 241790. Violazione e/o falsa applicazione art. 12 D.P.R. 387/03 e artt. 14, 15, 16, 17 L.R. Toscana n. 79/98. Illegittimità derivata.”

Anche i singoli atti e pareri acquisiti in sede istruttoria erano carenti, incongrui e insufficienti, influendo così sulla legittimità dell’atto conclusivo.

“3) Violazione e/o falsa applicazione Artt. 2,3,16, 17 e ss, L.R. Toscana n. 79/98. eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento di fatti, errore di fatto, contraddittorietà ed irragionevolezza”.

Emergeva anche un difetto di istruttoria in ordine alla necessaria indagine su tutti gli elementi ed effetti producibili in esito alla realizzazione ed all’esercizio dell’impianto in rapporto alla situazione preesistente, raffrontando la stessa con la previsione di quella successiva e contemperando tutti gli interessi coinvolti e non solo quelli strettamente ambientali, in base a conoscenze scientifiche definitivamente acquisite.

“4) Violazione e/o falsa applicazione art. 3 L. 241/90. Violazione e/o falsa applicazione artt. 2,3,14,15,16,17,18 L.R. Toscana n. 79/98. Eccesso di potere per irragionevolezza, contraddittorietà, sviamento di potere.”.

Le valutazioni operate dall’amministrazione mancavano di qualsiasi fondamento e supporto scientifico, soprattutto in merito all’incidenza dell’impianto sull’ambiente aviofaunistico.

“5) Violazione e/o falsa applicazione L.R. Toscana n. 79/98. Eccesso di potere per errore di fatto, difetto di istruttoria contraddittorietà.”.

Contrariamente a quanto si leggeva negli atti impugnati, l’area su cui doveva insistere l’impianto non era ricompresa in “Area Sic-pSIC 9” ma interessava marginalmente solo la sua fascia di rispetto di Km 1 e proprio per questo la società ricorrente aveva sottodimensionato il progetto, pur se la presenza di un sito di rilevanza comunitaria non esclude di per sé la realizzazione di un impianto come quello esaminato.

“6) Violazione e/o falsa applicazione L. 10/91, D.P.R. 387/03. Violazione e/o falsa applicazione linee guida per valutazione dell’impatto ambientale degli impianti eolici. Violazione e/o falsa applicazione art. 2,3,17 e 18 L.R. Toscana 79/98. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, manifesta illogicità ed irragionevolezza, errore di fatto, contraddittorietà”.

La società ricorrente, richiamando la tendenza del legislatore regionale, in ossequio a quella dei legislatori nazionale e comunitario, ad incentivare lo sviluppo dell’utilizzo di risorse energetiche alternative, lamentava una carenza di motivazione in ordine alla valutazione dell’interesse pubblico alla realizzazione di un impianto eolico, soffermandosi più attentamente sull’incidenza dei singoli aerogeneratori in rapporto al complessivo dimensionamento e sui vantaggi derivabili dal ricorso a tale forma di energia rinnovabile.

La società ricorrente, infine, avanzava richiesta istruttoria di procedere a consulenza tecnica d’ufficio ai fini della valutazione dell’impatto ambientale del progetto proposto.

Si costituiva in giudizio la Regione Toscana, rilevando l’inammissibilità e/o infondatezza del ricorso, come successivamente illustrato in una memoria depositata in prossimità della camera di consiglio.

Con l’ordinanza indicata in epigrafe, questa Sezione respingeva l’istanza cautelare.

In prossimità della pubblica udienza, la società ricorrente depositava una memoria ad ulteriore illustrazione delle proprie tesi difensive mentre la Regione Toscana si limitava, con una seconda memoria, a richiamare quanto già dedotto nei precedenti scritti.

Alla pubblica udienza del 2 luglio 2009 la causa era trattenuta in decisione.
 

DIRITTO

Il ricorso non può trovare accoglimento.

Infondato è il primo motivo, con il quale la società ricorrente lamenta carenza di motivazione degli atti impugnati in ordine alla esposizione delle reali ragioni espresse a fondamento del parere negativo.

Riferendosi agli atti impugnati, la società ricorrente, però, non considera che gli stessi fanno riferimento, “per relationem” agli atti istruttori. Il verbale della conferenza di servizi del 28 aprile 2004, richiamando gli impatti critici nei confronti delle componenti naturalistica e paesaggistica, ai fini della tutela della biodiversità, evidenziava che essi non erano mitigabili “…come più ampiamente dimostrato nel rapporto istruttorio interdisciplinare”. In più, è riportato in tale verbale che si dava poi lettura “di tutti i pareri e contributi acquisiti in istruttoria”. Al Collegio appare evidente, quindi – sotto il profilo evidenziato con tale motivo di ricorso – che la motivazione della decisione negativa deve essere individuata dalla lettura di tutti gli atti del procedimento, anche in considerazione della stessa natura della conferenza di servizi quale mero modulo procedimentale dell’attività amministrativa

Anche la deliberazione di Giunta regionale specifica che la motivazione deve essere riscontrata “per relationem”, nel verbale della conferenza di servizi del 28 aprile 2004 “…allegato al presente atto quale parte integrante e sostanziale del medesimo (All. 1)”.

Alla luce di quanto dedotto, quindi, la motivazione dei provvedimenti impugnati deve essere essenzialmente riscontrata nel rapporto istruttorio interdisciplinare del marzo 2004, redatto ai sensi dell’art. 16, comma 1, l.r. Toscana n. 79/98, come rilevato anche dalla Regione Toscana nelle sue difese. In esso è contenuta una dettagliata indicazione dei profili di criticità del progetto come riscontrati in ordine agli impatti ambientali, alle conseguenze sulla fauna e sul paesaggio.

Sotto il profilo dedotto dalla società ricorrente, quindi, non si riscontra la lamentata carenza assoluta di motivazione in relazione all’art. 3 l.n. 241/90.

Inammissibile, invece, si palesa il secondo motivo di ricorso con cui la società ricorrente lamenta la carenza di motivazione e incongruenza dei singoli pareri espressi nel corso del procedimento.

La doglianza è generica, in quanto la ricorrente si limita ad affermare apoditticamente che “i singoli atti e pareri acquisiti in sede di istruttoria sono essi stessi carenti, incongrui e insufficienti quanto alla motivazione” senza null’altro aggiungere e senza fornire elementi oggettivi in grado di sostenere tale conclusione, se non il richiamo, ugualmente generico, alla ritenuta incongruenza e contraddittorietà del parere reso dalla Provincia di Lucca e alla incomprensibilità del parere reso dalla Soprintendenza per i beni e le Attività Culturali, fondato sul richiamo al solo “alto impatto visivo”.

Si ricorda, infatti, che si configura inammissibile una impugnativa le cui censure sono formulate dal ricorrente con locuzioni generiche, senza circostanziare le proprie affermazioni e senza allegare un principio di prova delle censure stesse (Cons. Stato, Sez. IV, 7.7.08, n.3381 e 30.6.04, n.4817; Sez. V, 20.10.94, n. 1200; TAR Molise, 20.11.08, n.932).

Nel caso di specie la società ricorrente non chiarisce sotto quale specifico profilo gli atti istruttori sarebbero incongrui e insufficienti – laddove, dalla lettura degli atti istruttori depositati in giudizio, si rileva un sufficiente contenuto motivazionale nei limiti del sindacato riconoscibile al g.a. in un giudizio di legittimità come è il presente – per cui non può non riscontrarsi la evidenziata inammissibilità.

Infondato è il terzo motivo, con il quale la S.E.T.A. s.r.l. lamenta la carenza di motivazione dei provvedimenti impugnati e dei pareri istruttori espressi sotto il profilo legato alla comparazione degli interessi coinvolti e alla generica prevalenza riconosciuta a quello ambientale.

Il Collegio osserva che è conclusione condivisibile quella per la quale il progetto di un’opera da sottoporre a VIA deve essere valutato non per l’oggettiva conseguenza sull’ambiente che la sua realizzazione comporterebbe (comunque sempre esistente) ma ponderando con attenzione gli interessi coinvolti, tre cui vi è anche quello collettivo al beneficio conseguente alla stessa realizzazione (TAR Lazio, Sez. I, n. 5117/2004 richiamata dalla ricorrente), ma ciò pur sempre tenendo in considerazione che è l’impatto ambientale, inteso come “l’insieme degli effetti diretti e indiretti, positivi e negativi, a breve e lungo termine, permanenti e temporanei, singoli, cumulativi, indotti sull’ambiente”, come evidenziato dall’art. 17 l.r. Toscana, richiamato dalla stessa società ricorrente, ad essere l’elemento primario da considerare al fine di non riscontrare alterazione del bene ”ambiente” come descritto dall’art. 2, comma 2, l.r. cit.

La stesso legislatore regionale ha infatti chiarito che la procedura di VIA, pur tenendo in conto la programmazione socio-economica del territorio, deve comunque essere svolta primariamente a salvaguardia e tutela della salute umana, della conservazione delle risorse, del miglioramento della qualità della vita, della protezione e conservazione delle risorse naturali, della sicurezza del territorio (art. 2, comma 1, l.r. cit.).

Ne consegue che la necessaria ponderazione degli interessi non può prescindere dalla primaria salvaguardia di tali elementi alla cui tutela sono preposte le autorità chiamate a pronunciarsi nel corso del procedimento.

Come è stato già osservato, infatti, nessuna norma o principio, sia a livello comunitario, sia a livello nazionale, sia a livello regionale riconosce come prevalente l’esigenza energetica rispetto a quella di tutela ambientale (TAR Sardegna, Sez. II, 3.10.06, n. 2082).

Ebbene, proprio tale metodologia di valutazione è stata seguita nel corso del procedimento all’esame nella presente sede in quanto risulta – come riportato nel verbale della conferenza di servizi – che il progetto è stato ritenuto “…in linea con gli obiettivi del PER”, quindi valutando positivamente l’interesse pubblico di tipo funzionale alla realizzazione dell’opera, ma contraddistinto da “…impatti critici non mitigabili soprattutto nei confronti della componente naturalistica…”, con ciò evidenziando l’avvenuta valutazione dei parametri di cui all’art. 2, comma 1, lett. b), l.reg. cit., la cui conservazione è comunque primariamente da assicurare, secondo la volontà del legislatore regionale.

Dall’esame degli atti istruttori – soprattutto del rapporto istruttorio interdisciplinare - emerge con chiarezza il ritenuto impatto negativo sull’aviofauna, in relazione alla specifica collocazione territoriale, sul paesaggio, considerato l’impatto visivo di tipo intrusivo in grado di alterare la percezione della qualità dello stesso, sulla vegetazione, in relazione alla fase di cantiere, sul paesaggio e patrimonio culturale, in relazione alla presenza di gru e aerogeneratori.

Sotto tale profilo, quindi, in virtù di quanto imposto dalla normativa regionale applicabile, non si riscontra l’illegittimità rilevata con il terzo motivo di ricorso.

Inammissibile e comunque infondato è il quarto motivo.

Con esso la società ricorrente lamenta che le conclusioni negative sull’asserita incompatibilità ambientale dell’impianto non erano sostenute da fondamenti di carattere scientifico, tenuto conto che non esistono studi scientificamente attendibili sull’incidenza degli aerogeneratori sull’ambiente avifaunistico, che l’area prescelta non è interessata da nidificazioni di rapaci degni di particolare tutela e che l’area di spostamento e caccia dell’aquila reale andrebbe ad interessare quasi tutto il territorio regionale.

In merito, il Collegio torna a rilevare la genericità e apoditticità delle censure sollevate, tenuto conto che la conclusione per cui è riscontrabile l’assenza di supporti scientifici alle determinazioni negative della fase istruttoria non appare fondata su elementi specifici.

Inoltre, dalla lettura della nota allegata del Dipartimento regionale per le politiche territoriali e ambientali, emerge che l’area prescelta è oggetto di forte frequentazione sia durante la migrazione sia negli spostamenti quotidiani da parte di rapaci di grande valore conservazionistico, quali aquila reale, falco pescatore, albanella reale, con la probabilità della verificazione di impatti con le strutture messe in opera e conseguente mortalità degli esemplari che può dare luogo a significativi problemi di conservazione della biodiversità regionale. Lo studio regionale specificava, poi, che l’impianto, se realizzato, avrebbe causato una dannosa alterazione dei livelli di catena trofica per l’equilibrio dell’intero ecosistema.

La stessa Regione Toscana, nella nota del 30 gennaio 2004 depositata in atti, in cui si conclude nel senso che non si riteneva “naturalisticamente ammissibile nella forma attuale la realizzazione dell’impianto proposto”, specifica di avere effettuato un’analisi della letteratura da cui emergevano probabili presenze di altre specie di rilevanza conservazionistica ai sensi della l.r. n. 56/2000, oltre a quelle specificamente indicate, e di avere effettuato, tramite funzionari regionali coadiuvati da tecnici esterni, un riscontro con le cartografie di dettaglio che individuavano le aree protette e il sicuro impatto negativo su varie componenti dell’ecosistema.

Ne deriva, ai sensi della motivazione “per relationem” richiamata per l’esame del primo motivo di ricorso, che in realtà sia stata esaminata l’incidenza sul regime avifaunistico degli aerogeneratori in base a conclusioni di ordine scientifico e probabilistico, fondate anche sull’applicazione delle linee-guida regionali per la valutazione dell’impatto ambientale degli impianti eolici, a loro volta fondati su studi scientifici ivi richiamati nel relativo “Allegato D”. Solo a mero titolo esemplificativo, in argomento si rimanda a quanto indicato a pag. 45-56 delle suddette linee-guida, in cui chiaramente si fa riferimento a bibliografia disponibile in cui si richiamano lavori scientifici nei quali sono evidenziati casi di mortalità per collisione con le pale di uccelli di grandi dimensioni, quali rapaci, anatidi e ardeidi, in diversi Paesi europei.

Sotto tale profilo e sempre nei limiti del presente sindacato di legittimità, i provvedimenti impugnati sono quindi sostenuti da valutazioni scientifiche idonee a configurare la sussistenza di un’idonea attività istruttoria.

Infondato è anche il quinto motivo di ricorso, con il quale la società ricorrente lamenta la mancata considerazione dell’estensione limitata dell’area ricompresa in siti di interesse comunitario, la cui presenza comunque, in sé considerata, non esclude la realizzabilità di un progetto come quello proposto.

Sul punto nuovamente il Collegio non può che fare riferimento alle suddette linee-guida, come anche correttamente evidenziato dalle difese della Regione Toscana, in quanto l’amministrazione regionale non ha fondato il diniego sul richiamo ad un vincolo assoluto di irrealizzabilità su siti di importanza comunitaria, siano essi qualificati SIC o pSIC (Siti di Importanza Comunitaria o proposti Siti di Importanza Comunitaria) ma ha valutato la realizzabilità dell’impianto all’interno della specifica area, con riferimento ad elementi concreti, nel rispetto del c.d. “principio di precauzione” individuato a livello comunitario in relazione alla tutela di aree critiche, definite tali anche se ricadenti parzialmente all’interno di siti di importanza regionale, quali i SIR, le ZPS, i SIN, i pSIC (per la legittimità di tale impostazione, v. TAR Sicilia, Pa, Sez. II, 28.12.07, n. 3501).

Infondato, infine, è anche il sesto motivo di ricorso, con il quale la società ricorrente lamenta la mancata valutazione dell’interesse pubblico all’incremento di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.

Il Collegio, richiamando quanto già accennato in precedenza, ribadisce che la prospettata “astratta necessarietà” degli impianti eolici non può mai condizionare e vincolare in maniera assoluta il giudizio di compatibilità ambientale, obbligandone il rilascio in termini positivi in relazione ai benefici legati all’efficienza energetica per la collettività, perché, altrimenti, si darebbe luogo ad un totale sbilanciamento (in favore delle sole esigenze energetiche) di un sistema di valori – quali quelli paesistico-ambientali ed economici - aventi invece pari rilevanza costituzionale (TAR Sardegna, Sez. II, 3.10.06, n. 2083).

Né, infine, risulta che non sia stata considerata l’incidenza degli aerogeneratori in relazione al loro complessivo dimensionamento e al loro effettivo valore di redditività economica, in quanto è chiaramente illustrato nelle conclusioni del rapporto istruttorio interdisciplinare più volte sopra richiamato che si era svolta una disamina su tale aspetto ma si era concluso che non era “…fornita alcuna indicazione sul contributo derivante dalla realizzazione dell’impianto nell’ambito del bilancio energetico regionale (facendo riferimento al Piano Energetico Regionale approvato con D.C.R.T. n. 1 del 18/01/2000) e sulla redditività dell’impianto in riferimento ai tempi di ritorno dell’investimento iniziale previsto”.

Alla luce di quanto dedotto, quindi, il ricorso deve essere rigettato, così come la generica richiesta di C.T.U. “ai fini della valutazione dell’impatto ambientale del progetto proposto dalla ricorrente”, non essendo possibile sostituire con tale strumento processuale le valutazioni discrezionali riconosciute all’amministrazione.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione 2^ in parte rigetta il ricorso in epigrafe e in parte lo dichiara inammissibile.
Condanna la società ricorrente a corrispondere alla Regione Toscana le spese di lite, che liquida in euro 2.000,00 oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del 02/07/2009 con l'intervento dei Magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente
Ivo Correale, Primo Referendario, Estensore
Pietro De Berardinis, Primo Referendario


L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/10/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
 

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