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LA SOPRINTENDENZA NON PUÒ ANNULLARE LE AUTORIZZAZIONI PAESAGGISTICHE … MA IL DECRETO 157/06, DI DUBBIA COSTITUZIONALITÀ, RIAPRE I GIOCHI.

Brevi note a margine delle sentenze del T.A.R. Campania - Napoli, VI Sezione, del 10.1.2007, n. 776 e del 9.10.2006, n. 9442.
 

ROCCO MARINO e TONY IACONO*

Chiamati ad esprimersi in ordine al problema della permanenza in capo alla Soprintendenza del potere di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche, ai sensi dell’art. 159 del D.Lgs. n. 42/2004, a seguito delle modifiche introdotte dalla disciplina di rango sub-legislativo che ha rimodellato l’assetto organizzativo del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali, il T.A.R. Campania – Napoli, con le interessanti sentenze che si annotano, ha concluso che tale potere “caducatorio” non spetta più all’“Ufficio periferico, identificabile, in particolare, nella Soprintendenza”, ma solo al Ministero, “id est, alla struttura ministeriale centrale”, ciò ovviamente a far data dal 15 gennaio 2004, ovvero dalla data di entrata in vigore del D.Lgs n. 3/2004, e fino al 27 aprile 2006, allorquando è entrato in vigore il D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157¹.

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Per più agevolmente focalizzare la questione, è opportuno premettere una ricognizione della normativa sopravvenuta, facendo specifico riferimento alle seguenti fonti:
• alla c.d. delegificazione della disciplina di organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, introdotta dall’art. 13 della legge 15.3.1997, n. 59 [Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa] e attuata dall’art. 4 del D.Lgs. 30.7.1999, n. 300 [Riforma dell’organizzazione del Governo a norma dell’art. 11 della legge 15.3.1997, n. 59], nonché, per quanto riguarda il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, dall’art. 11 del D.Lgs. 20.10.1998, n. 368 [Istituzione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59];
• al riassetto organizzativo che ha investito il Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali a seguito della legge delega di riforma della pubblica amministrazione n. 59 del 15.3.1997 e dei conseguenti decreti attuativi e relativo regolamento di organizzazione: dapprima il D.Lgs. 20.10.1998, n. 368 [Istituzione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali]; quindi il D.Lgs. 30.7.1999, n. 300, [Riforma dell’organizzazione del Governo], con gli articoli 52, 53 e 54; in seguito il D.P.R. 29.12.2000, n. 441 [Regolamento recante norme di organizzazione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali], e il D.P.R. 8.6.2004, n. 173 [Nuovo Regolamento di Organizzazione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali]; infine, il decreto 24.9.2004 del Ministro per i Beni e le Attività Culturali relativo all’articolazione della struttura centrale e periferica del dipartimento e delle direzioni generali del Ministero per i Beni e le Attività Culturali.
Come è noto, l’art. 13, comma primo, della legge 15.3.1997, n. 59, ha incisivamente innovato la disciplina generale dei regolamenti governativi quale delineata nell’art. 17 della legge 23.8.1988, n. 400, mediante l’aggiunta all’art. 17 medesimo del comma 4 bis.
Tale disposizione ha previsto che «l’organizzazione e la disciplina» degli uffici dei Ministeri siano determinate con regolamenti emanati ai sensi del comma 2 [cioè con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato, trattandosi di materie non coperte dalla riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione e per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinino le norme generali regolatrici della materia e dispongano l’abrogazione delle norme vigenti con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari: cfr il 2° comma dell’art. 17 della legge n. 400/1988], su proposta del Ministro competente, d’intesa con il Presidente del Consiglio dei Ministri e con il Ministro del Tesoro, nel rispetto dei principi posti dal decreto legislativo 3.2.1993, n. 29, e successive modificazioni, con i contenuti e con l’osservanza dei criteri che seguono:

a ) – riordino degli uffici di diretta collaborazione con i Ministri e i Sottosegretari di Stato, stabilendo che tali uffici hanno esclusive competenze di supporto dell’organo di direzione politica e di raccordo tra questo e l’Amministrazione;
b ) – individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale, centrali e periferici, mediante diversificazione tra strutture con funzioni finali e con funzioni strumentali e loro organizzazione per funzioni omogenee e secondo criteri di flessibilità eliminando le duplicazioni funzionali;
c ) – previsione di strumenti di verifica periodica dell’organizzazione e dei risultati;
d ) – indicazione e revisione periodica della consistenza delle piante organiche;
e ) – previsione di decreti ministeriali di natura non regolamentare per la definizione dei compiti delle unità dirigenziali nell’ambito degli uffici dirigenziali generali.

Sempre l’art. 13 della legge n. 59/1997 ha previsto, al comma 2, che le Commissioni parlamentari competenti per materia siano chiamate ad esprimere il loro parere sugli schemi di regolamento in parola; ed al comma 3 che i regolamenti stessi sostituiscano, per i soli Ministeri, i decreti di cui all’art. 6, commi 1 e 2 del D.Lgs. n. 29/1993, come sostituito dall’art. 4 del D.Lgs. 23.12.1993, n. 546.
Sulla base dell’art. 13 contenuto nella legge delega n. 59/1997, il decreto legislativo delegato n. 300 del 30.7.1999 [Riforma dell’organizzazione del Governo a norma dell’articolo 11 della legge 15.3.1997, n. 59], all’articolo 4, ha dato corpo al potere regolamentare di autorganizzazione dei Ministeri, disponendo che, con i regolamenti emanati ai sensi dell’art. 17, comma 4 bis, della L. 23.8.1988, n. 400, fossero stabiliti «l’organizzazione, la dotazione organica, l’individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale ed il loro numero, le relative funzioni e la distribuzione dei posti di funzione dirigenziale, l’individuazione dei dipartimenti e la definizione dei rispettivi compiti».
Per il Ministero per i beni e le attività culturali, il già emanato decreto legislativo istitutivo 20.10.1998, n. 368, aveva previsto, all’art. 11, che la relativa organizzazione, la disciplina degli uffici e le dotazioni organiche fossero stabilite ai sensi dell’art. 17, comma 4 bis, della legge 23.8.1988, n. 400.
Il Ministero “de quo” è stato istituito [in attuazione della delega generale conferita dall’art. 11, comma 1°, lettera a) della legge n. 59/1997, con la quale si autorizzava il Governo a «razionalizzare» l’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, anche attraverso il riordino, la soppressione e la fusione di Ministeri] proprio con il decreto legislativo 20.10.1998, n. 368.
In particolare, il citato D.Lgs. n. 368/1998, avendo devoluto al nuovo Ministero per i Beni e le Attività Culturali le attribuzioni già spettanti al Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali ed avendogli conferito, altresì, quelle in materia di spettacolo, sport ed impiantistica sportiva già di pertinenza del relativo dipartimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché altre connesse (art. 2), ne aveva così definito la struttura e l’ordinamento fondamentale:

• l’articolo 5 prevedeva la figura e definiva le funzioni del Segretario generale;
• l’articolo 6 delineava sommariamente l’organizzazione del Ministero, sia a livello centrale (venivano specificati i settori), sia a livello periferico (venivano previste le soprintendenze regionali e venivano confermate le soprintendenze territoriali di settore ex art. 30, comma 1°, lettere a, b, c, d del D.P.R. n. 805/1975);
• l’articolo 7 istituiva la figura del soprintendente regionale per i beni culturali ed ambientali, definendone la posizione e i relativi poteri;
• l’articolo 8 prevedeva la possibile trasformazione delle soprintendenze territoriali di settore in soprintendenze autonome qualora avessero competenza su complessi di beni distinti da eccezionale valore;
• l’articolo 11 rinviava ai regolamenti (da emanarsi ex art. 17, comma 4 bis, della legge n. 400/1998) gli altri aspetti concernenti l’organizzazione, la disciplina degli uffici e la dotazione organica del Ministero.

Le attribuzioni, le aree funzionali di intervento e l’ordinamento del Ministero erano, poi, stati ridefiniti, ritoccati ed in parte modificati ad opera del D.Lgs. 30.7.1999, n. 300, di riforma complessiva dell’organizzazione del Governo ex art. 11 della legge 15.3.1997, n. 59 (articoli 52, 53 e 54 del decreto in questione).
A tal proposito si segnala l’ulteriore specificazione della natura e dei compiti delle soprintendenze regionali apportata dall’art. 54, 3 comma, modificativo dell’art. 7 del D.Lgs. n. 368/1998.
La normativa di dettaglio e, comunque, quella non risultante dai predetti D.Lgs n. 368/1998 e n. 300/1999 in ordine alla organizzazione del Ministero, era stata, infine, impartita col regolamento di cui al D.P.R. 29.12.2000, n. 441, emanato ai sensi dell’art. 17, comma 4 bis, della legge n. 400/1988.
Sta di fatto che, a seguito di tale riforma, il Ministero è stato nuovamente e radicalmente riformato, in base alla legge delega del 6.7.2002, n. 137, dal D.Lgs. 8.1.2004, n. 3, nonché dal più recente regolamento, approvato con D.P.R. 8.6.2004, n. 173, con il quale si è data più organica esecuzione alla riferita legge delega.
Si considerino, sul punto, le norme del D.Lgs n. 3/2004 di seguito indicate.
L’articolo 1, intitolato “Modifiche all’art. 54 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”, riscrive completamente l’art. 54 del D.Lgs n. 300/1999 [il quale, al comma primo, prevedeva l’articolazione del Ministero in non più di dieci direzioni generali e, ai commi secondo e terzo, disciplinava la struttura periferica del Ministero, prevedendo le soprintendenze regionali per i beni culturali e ambientali e le soprintendenze territoriali di settore e stabilendo espressamente le attribuzioni ed i poteri precipui dei soprintendenti regionali].
Il comma primo del novellato art. 54 stabilisce adesso che «il Ministero si articola in quattro dipartimenti, in dieci uffici dirigenziali generali, costituiti dalle dieci unità in cui si articolano i dipartimenti, nonché in due uffici dirigenziali generali presso il Gabinetto del Ministro».
Il comma secondo dello stesso prevede che i dipartimenti esercitino le proprie funzioni nell’ambito delle seguenti aree funzionali: a ) – beni culturali e paesaggistici; b ) – beni archivistici e librari; c ) – ricerca, innovazione e organizzazione; d ) – spettacolo e sport.
Il comma terzo si limita ad affermare che «Il Ministero si articola, altresì, in diciassette uffici dirigenziali generali, costituiti dalle direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici, e negli altri uffici dirigenziali».
Il comma quarto stabilisce che «L’individuazione e l’ordinamento degli uffici del Ministero sono stabiliti ai sensi dell’articolo 4» [si intende: l’art. 4 del D.Lgs. n. 300 del 30 luglio 1999, a mente del quale: «L’organizzazione, la dotazione organica, l’individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale ed il loro numero, le relative funzioni e la distribuzione dei posti di funzione dirigenziale, l’individuazione dei dipartimenti … e la definizione dei rispettivi compiti, sono stabiliti con regolamenti o con decreti del Ministro emanati ai sensi dell’art. 17, comma 4 bis della legge 23 agosto 1988, n. 400»].
Sicché, in conclusione, a parte quanto enunciato ai commi primo, secondo e terzo, in ordine alla struttura organica portante dell’Amministrazione, tutto ciò che, per il resto, riguarda l’organizzazione (individuazione di tutti gli altri uffici, loro dislocazione ed articolazione, ecc.) e l’intera disciplina concernente il loro ordinamento viene demandata ai citati regolamenti governativi di organizzazione di cui all’art. 17, comma 4 bis, della legge n. 400/1988 (ovvero, anche agli speciali decreti ministeriali ex lettera e) del comma 4 bis dell’art. 17 citato).
Si consideri, inoltre, il disposto dell’art. 4 del D.Lgs. in esame ed intitolato “Organizzazione del Ministero”.
Si osserva al riguardo che l’organizzazione del Ministero è oggi quella che risulta da quanto sopra detto nell’esegesi dell’art. 1. Essa, eccettuate le linee di fondo definite ai primi tre commi dell’art. 1 e fatto salvo quanto disposto ai commi 2 e 3 del richiamato art. 6 del D.Lgs. n. 368/1998 [il comma 2° concerne l’Archivio Centrale dello Stato e la Biblioteca Nazionale Vittorio Emanuele II; ed il comma 3 contempla l’istituzione, presso il Ministero, dell’Istituto Centrale per gli Archivi, la cui organizzazione e le cui funzioni vengono peraltro affidati all’emanazione di regolamenti], viene riservata, si ripete, all’esercizio del potere regolamentare ex art. 17, comma 4 bis, della legge n. 400/1988.
Il comma 1 dell’art. 4 stabilisce che: << L’articolo 6 del decreto legislativo 20 ottobre 1998 n. 368 e successive modificazioni è sostituito dal seguente: « Art. 6 (Organizzazione del Ministero). – 1. L’organizzazione del Ministero è stabilita ai sensi dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 e successive modificazioni. 2. [omissis]. 3. [omissis]» >>.
Si rammenta che l’art. 6 del D.Lgs. n. 368/1998 era la norma che, a seguito dell’istituzione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e nel primo riassetto del Ministero stesso, ne aveva dettato l’organizzazione. Il comma 1 di detto art. 6 aveva disposto che il Ministero era organizzato secondo i principi di distinzione fra direzione politica e gestione amministrativa, di decentramento ed autonomia delle strutture, di efficienza e di semplificazione delle procedure. Il comma 2 aveva previsto l’articolazione del Ministero in non più di dieci uffici dirigenziali generali, aveva specificato esattamente i settori (beni archeologici, ecc.) su cui detti uffici dirigenziali generali avevano competenza ed aveva previsto l’articolazione su base territoriale del Ministero in Soprintendenze Regionali ed in Soprintendenze terrritoriali di settore ex art. 30, comma 1°, lettere a), b), c) e d) del D.P.R. n. 805/1975.
Orbene, tale organizzazione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, come risultante dall’art. 6 del D.Lgs. n. 368/1998, è stata cancellata e sostituita da quella risultante dall’art. 54 del D.Lgs. n. 300/1999 «e successive modificazioni».
Ma l’art. 54 del D.Lgs. n. 300/1999, per effetto delle successive modificazioni, è esattamente quello riscritto ed inserito nel precedente art. 1 dello stesso D.Lgs n. 3/2004; ergo, l’organizzazione del Ministero è quella definita ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 54 “sostituito”, mentre, per l’individuazione e l’ordinamento degli uffici del Ministero, si provvederà con norme regolamentari da emanarsi ex art. 17, comma 4-bis, della legge n. 400/1988 (art. 54, comma 4, risultante dal testo così come modificato dall’art. 1 del D.Lgs. n. 3/2004).
Venendo adesso all’esame dell’art. 5 del D.Lgs., intitolato “Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici”, si rileva che esso dispone che l’art. 7 del D.Lgs. 20 ottobre 1998, n. 368, e successive modificazioni è sostituito dall’articolo 7 così come riscritto.
Va sottolineato che l’art. 7 del D.Lgs. n. 368/1998 aveva istituito, nelle regioni a statuto ordinario, nel Friuli Venezia Giulia ed in Sardegna, la figura del soprintendente regionale per i beni culturali ed ambientali, originariamente concepita come incarico aggiuntivo da conferirsi ai dirigenti delle soprintendenze alle antichità e belle arti, disciplinandone puntualmente le attribuzioni; e che, successivamente, lo stesso art. 7 era stato opportunamente modificato dall’art. 54 del D.Lgs. n. 300/1999 [di cui sopra sì è già detto], con la trasformazione delle soprintendenze regionali per i beni culturali ed ambientali in uffici autonomi e separati rispetto alle soprintendenze alle antichità e belle arti e con la parziale revisione dei loro compiti e poteri anche in raccordo con quelli demandati alle soprintendenze di settore.
Ebbene, l’art. 7 del D.Lgs. n. 368/1998, così come sostituito dall’art. 5 del decreto legislativo n. 3/2004, apporta innovazioni essenziali. Al posto delle soprintendenze regionali per i beni culturali ed ambientali sono istituite le “DIREZIONI REGIONALI PER I BENI CULTURALI E PAESAGGISTICI”, indicate come articolazioni territoriali del dipartimento ministeriale per i beni culturali e paesaggistici; le soprintendenze territoriali di settore sono soppresse ed al loro posto operano “uffici dirigenziali” in ambito regionale, coordinati dal direttore regionale (art. 7, commi 1, 2, 3, 4 e 5).
Ma lo stesso art. 7 non specifica i compiti e le funzioni dei direttori regionali per i beni culturali e paesaggistici, ancora demandando ad un regolamento governativo da emanarsi ex art. 17, comma 4 bis, della legge n. 400/1988 la loro determinazione (art. 7, comma 6, a mente del quale i compiti e le funzioni dei direttori regionali per i beni culturali e paesaggistici sono stabiliti ai sensi dell’articolo 11, comma 1 del D.Lgs. n. 368/1998).
Peraltro anche gli “uffici dirigenziali operanti in ambito regionale”, in cui si articolano le direzioni regionali, non trovano, nel novellato art. 7, alcuna regolamentazione. La loro individuazione e, quindi, il complesso delle loro funzioni ed attribuzioni saranno determinati dagli speciali decreti ministeriali di cui all’art. 17, comma 4 bis, lettera e) della legge n. 400/1988 (art. 7, comma 4).
Da tutto quanto sopra esposto si conferma il dato secondo il quale:

• l’individuazione e l’ordinamento degli uffici del Ministero (artt. 1 e 4 del D.Lgs. n.3/2004),
• la definizione dei compiti e delle funzioni spettanti ai direttori regionali per i beni culturali e paesaggistici (art. 5 del D.Lgs. n. 3/2004),
• l’individuazione e l’ordinamento degli altri uffici dirigenziali regionali, ovvero delle ex soprintendenze territoriali di settore (art. 5 del D.Lgs. n. 3/2004),

sono state devolute dal legislatore delegato ad una successiva regolamentazione di rango secondario, da stabilirsi attraverso l’emanazione dei regolamenti governativi previsti dall’art. 17, comma 4 bis, della legge n. 400/1988 o, addirittura, dei decreti ministeriali di cui all’art. 17, comma 4 bis, lettera e) della stessa legge.
Ed è quel che, appunto, è avvenuto con l’emanazione del D.P.R. n. 173 dell’8.6.2004 (pubblicato sulla G.U. n. 166/04 ed entrato in vigore il 2.8.04), recante il nuovo “Regolamento di organizzazione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali”.
Tale normativa ha integralmente abrogato il precedente D.P.R. n. 441 del 29.6.2000, ivi compreso il comma 3 dell’art. 14, relativo ai compiti della soprintendenza in ordine ai provvedimenti di annullamento di cui all’art. 151 del D.Lgs n. 490/99.
Il nuovo regolamento del Ministero definisce, invero, l’amministrazione centrale con la istituzione di dipartimenti e relative direzioni centrali di uffici di livello generale (artt. 1 e 3), nonché l’amministrazione periferica con gli organi periferici così come individuati all’art. 19.
Tra gli organi periferici del Ministero sono compresi le direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici, nonché gli uffici di livello generale, tra cui le soprintendenze per i beni culturali e per il paesaggio quali articolazioni della stessa direzione regionale.
Con decreto ministeriale del 24.9.2004, è stata, infine, definita e perfezionata l’articolazione della struttura centrale e periferica dei dipartimenti e delle direzioni generali del Ministero ed abrogato il D.M. 31.2.2002 di articolazione degli uffici dirigenziali non generali periferici della direzione per i beni architettonici e per il paesaggio.
Tale decreto individua anche gli uffici dirigenziali di livello non generale del Ministero (amministrazione periferica) di cui all’allegato 1 e, nell’ambito del dipartimento per i beni culturali e paesaggistici, individua, altresì, la Direzione regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Campania e, nell’ambito di quest’ultima, la Direzione amministrativa della Campania con sede a Napoli e la Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio e per il patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico per Napoli e Provincia, con sede a Napoli.
Dal complesso delle disposizioni di legge e regolamentari sopra richiamate si desume che, con la entrata in vigore della suindicata normativa e la conseguente abrogazione del D.P.R. del 29.6.00, n. 441, la Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio è un organo periferico dell’amministrazione e dipende dalla competente Direzione Generale.
Il Soprintendente, nell’ambito dell’autonomia gestionale riconosciutagli dal regolamento ed in conformità a quanto previsto dall’art. 17 del D.Lgs. n. 29, del 3.12.1993, partecipa ai procedimenti di competenza della Direzione Regionale, ai sensi dei commi 5 e 6 dell’art. 20 del D.P.R. n. 173/04, ma non ha più alcun potere di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche, rilasciate ai sensi dell’art. 159 del D.Lgs n. 42/04. Tale ultima norma, benché sopravanzata da disposizioni di legge successive, attribuisce tale potere al Ministero, ma non anche agli organi periferici che, però, come si è visto, vengono individuati innanzitutto nelle direzioni regionali.

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Per niente deviati dal caotico affastellamento di norme criptiche e disorganiche succedutesi, in materia, negli ultimi anni, il T.A.R. Campania – Napoli, IV Sezione (Pres. Rel. ed Est. Alessandro Pagano), con la prima delle citate sentenze, ovvero la n. 9442/06, ha indicato “la dritta via”, così motivando:
<< Per chiarire i termini della questione, occorre focalizzare l’attenzione sul dato normativo cardine costituito dall’art 159 del D.Lgs nr. 42/2004 (c.d. “Codice Urbani”) nella sua originaria versione, disciplinante quoad tempus la fattispecie in esame, in quanto afferente ad un annullamento pronunciato il 24 gennaio 2006. La norma, nel trattare del “procedimento di autorizzazione in via transitoria”, in attesa della approvazione dei piani paesaggistici e del conseguente adeguamento degli strumenti urbanistici (rispettivamente citando gli artt. 143 e 145 dello stesso Codice), richiama più volte la soprintendenza quale organo di riferimento della procedura, ma allorquando sancisce il potere di annullamento, non lo attribuisce a quell’ufficio, ma al “Ministero”. Tale dato lessicale è, ad avviso di questo Tribunale, fortemente significativo sul piano della competenza ed in linea con gli altri referenti normativi che si andranno a richiamare. In primo luogo, vale rimarcare la sede ove tale disciplina è posta: quella di una vera e propria codificazione dei beni culturali e del paesaggio ove quindi massima si deve ritenere l’attenzione, anche terminologica, nella cura espositiva. La previsione di un potere solo ministeriale di annullamento è poi razionalmente collimante col diverso ruolo che la soprintendenza è chiamata a svolgere nel procedimento ordinario di rilascio della autorizzazione di cui all’art 146 dello stesso Codice: in breve, in questa norma fondante il procedimento autorizzatorio, la soprintendenza da soggetto controllante, diviene compartecipe della procedura, chiamata a rendere un “parere”, senza che residui, in capo ad essa il predetto potere di annullamento. Orbene, ripetesi, sarebbe alquanto singolare che, dopo aver nelle due disposizioni summenzionate richiamato in modo puntuale la soprintendenza ogni qual volta ha inteso farlo, solo per l’attribuzione di un potere peculiare ed ormai recessivo rispetto alla costruzione del sistema autorizzatorio paesaggistico e del suo controllo, il legislatore avrebbe poi utilizzato una formula generica come tale potenzialmente ricomprensiva oltre che della struttura centrale, anche di un ufficio sempre richiamato, negli snodi normativi salienti, nominativamente. Non sembra quindi da condividere l’orientamento giurisprudenziale che, analizzando la questione, ha rilevato che “L’organo competente all’emanazione del provvedimento di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica resa dal comune, individuato in base agli artt. 146 e 159, D.Lgs. 29 ottobre 1999 n. 490, è la soprintendenza, con la conseguenza che il termine «Ministero» di cui al comma 3 art. 159, va inteso come amministrazione in senso globale, comprensiva degli organi periferici. Tale lettura è conforme altresì ai principi di autonomia degli organi periferici dei Ministeri, quale si configura oggi la soprintendenza a seguito del nuovo riassetto organizzativo del Ministero dei beni e le attività culturali (D.P.R. 10 giugno 2004 n. 173)”: T.A.R. Puglia – Lecce, Sez. I, 11.01.2006, nr. 122. Proprio il richiamo al D.P.R. 10 giugno 2004 nr. 173, convince, per contro, della correttezza della tesi qui esposta ove si considera che il predetto D.P.R. nr. 173/2004 ha abrogato, all’art. 23, c. 7, il precedente D.P.R. nr. 441, del 29.12.2000, che, all’art. 14, c. 3, così recitava: “In particolare, il soprintendente per i beni architettonici e per il paesaggio autorizza ai sensi dell'articolo 156 del testo unico, i progetti relativi alle opere pubbliche ricadenti nel territorio di competenza e adotta i provvedimenti di annullamento di cui all'articolo 151 del testo unico”. 4.3. – L’argomento comunque risolutivo, ad avviso del Tribunale, della presente vicenda interpretativa è dato dalla analisi della novella che ha interessato il D.Lgs nr. 42/2004. Dettando disposizioni “correttive ed integrative” (e non quindi solo interpretative) del D.Lgs nr. 42/2004, il legislatore, con il D.Lgs nr. 157/2006 (D.Lgs 24 marzo 2006 nr. 157, in G.U. 27 aprile 2006 S.O. 27 aprile 2006 nr. 97) ha, in particolare, riscritto proprio le norme in tema di rilascio della autorizzazione paesaggistica (art. 146) ed in ordine alla autorizzazione in via transitoria (art. 159). Novellando il relativo procedimento, il decreto nr. 157/2006 al terzo comma ha sostituito il potere di annullamento riferito al Ministero, con la dizione seguente: “La soprintendenza se ritiene l’autorizzazione non conforme alle prescrizioni di tutela del paesaggio ... può annullarla”. E’ evidente, dunque, che il consapevole distinguo terminologico manifesti che il legislatore ha inteso mutare la competenza caducatoria degli stessi, sicché non può, in ogni caso, considerarsi fungibile il termine “ministero” con quello di “soprintendenza” nel peculiare contesto diacronico della codificazione in esame. In ultima analisi, fino alla entrata in vigore del decreto correttivo nr. 157/2006 deve ritenersi che la competenza ex art. 159 D.Lgs n. 42/2004 – nel lasso di tempo perentorio in cui va esercitata – spettasse al Ministero (id est, alla struttura ministeriale centrale) e non ad un ufficio periferico, identificabile, in particolare, nella Soprintendenza >>.

La ineccepibilità del percorso logico-giuridico seguito dal T.A.R. Campania, che, nell’occasione, ha dissentito dalla conclusione di segno antitetico cui erano, con qualche approssimazione, pervenuti i colleghi pugliesi (il riferimento è a T.A.R. Puglia – Lecce, Sez. I, 11.01.2006, n. 122), trova un suo addentellato nella ricostruzione interpretativa operata dal T.A.R. Marche nella l’ordinanza del 15 ottobre 2004, n. 136².
Chiamati a pronunciarsi sulla legittimità del “regolamento di organizzazione del ministero per i beni e le attività culturali, approvato con d.p.r. 8 giugno 2004, n. 173” ed il “decreto di nomina del direttore regionale Beni Culturali per le Marche”, a seguito del ricorso proposto dall’associazione ambientalista “Italia Nostra Onlus” – che aveva fortemente contestato il disegno legislativo di “marginalizzazione” delle soprintendenze regionali “dai poteri di tutela” – i Giudici marchigiani hanno, in via incidentale, rimesso gli atti alla Corte Costituzionale, avendo ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dello “ius superveniens”, << per violazione degli articoli 70, 76, 77, comma primo, e, altresì, 5, 97, 117 e 118 della Costituzione, del D.Lgs. 3/2004 ed, in particolare, degli articoli 1, 4 e 5, in relazione al contrasto con gli articoli 1 e 10 della l. 137/2002 >>.

Ad ogni buon conto, con la più recente sentenza n. 776/07, depositata il 30 gennaio 2007, il T.A.R. Campania – Napoli, VI Sez. (Presidente Filippo Giamportone, Est. Maria Abruzzese), ha affrontato analoga quaestio, confermando l’orientamento inaugurato dalla sentenza n. 9442/06, dal quale, infatti, non ha << ritenuto discostarsi >> e ribadendo che anche nella vicenda delibata nell’occasione << la Soprintendenza si è malamente ingerita nella vicenda de qua non ricadendo sulla stessa – ratione temporis – alcuna competenza in merito alle autorizzazioni paesaggistiche >>.
I Giudici partenopei, in particolare, si sono così espressi:
<< Orbene, questa Sezione ha già avuto modo di chiarire con perspicua motivazione, dalla quale non ritiene discostarsi, la fondatezza del motivo (cfr. TAR Campania, sez. VI, n. 9442 del 2006). Invero, occorre focalizzare l’attenzione sul dato normativo cardine costituito dall’art. 159 del D.Lgs n. 42/2004 (cd. “codice Urbani”) nella sua originaria versione, disciplinante quoad tempus la fattispecie in esame, in quanto afferente ad un provvedimento pronunciato il 25.1.2006. La norma citata richiama più volte la Soprintendenza quale organo di riferimento della procedura, ma, allorquando sancisce il potere di annullamento, non lo attribuisce a quell’ufficio, ma al “Ministero”. Tale dato lessicale è, ad avviso di questo Tribunale, fortemente significativo sul piano della competenza ed in linea con gli altri referenti normativi che si andranno a richiamare. In primo luogo, vale rimarcare la sede ove tale disciplina è posta: quella di una vera e propria codificazione dei beni culturali e del paesaggio, ove quindi massima si deve ritenere l’attenzione, anche terminologica, nella cura espositiva. La previsione di un potere solo ministeriale di annullamento è poi razionalmente collimante con il diverso ruolo che la soprintendenza è chiamata a svolgere nel procedimento ordinario di rilascio della autorizzazione di cui all’art. 146 dello stesso Codice: in breve, in questa norma fondante il procedimento autorizzatorio, la Soprintendenza, da soggetto controllante, diviene compartecipe della procedura, chiamata a rendere un “parere”, senza che residui, in capo ad essa, il predetto potere di annullamento. Sarebbe dunque alquanto singolare che, dopo aver, nelle due disposizioni summenzionate, richiamato in modo puntuale la soprintendenza ogni qual volta ha inteso farlo, solo per l’attribuzione di un potere peculiare ed oramai recessivo rispetto alla costruzione del sistema autorizzatorio paesaggistico e del suo controllo, il legislatore avrebbe poi utilizzato una formula generica, come tale potenzialmente ricomprensiva, oltre che della struttura centrale, anche di un ufficio sempre richiamato, negli snodi normativi salienti, nominativamente. Peraltro, il D.Lgs. n. 157/2006, nel dettare disposizioni “correttive ed integrative” del D.Lgs. n. 42/2004, ha, in particolare, riscritto proprio le norme in tema di rilascio della autorizzazione paesaggistica (art. 146) ed in ordine alla autorizzazione in via transitoria (art. 159), in particolare sostituendo il potere di annullamento riferito al Ministero con la dizione seguente: “La soprintendenza, se ritiene l’autorizzazione non conforme alle prescrizioni di tutela del paesaggio … può annullarla”. E’evidente, dunque, che il consapevole distinguo terminologico manifesta che il legislatore ha inteso mutare la competenza caducatoria degli stessi, sicché non può, in ogni caso, considerarsi fungibile il termine “ministero” con quello di “soprintendenza” nel peculiare contesto diacronico della codificazione in esame. In ultima analisi, fino alla entrata in vigore del decreto correttivo n. 157/2006 (in G.U. 27 aprile 2006, S.O., 27 aprile 2006 n. 97), deve ritenersi che la competenza ex art. 159 D.Lgs. n. 42/2004 spettasse al Ministero (id est, alla struttura ministeriale centrale) e non ad un ufficio periferico, identificabile, in particolare, nella Soprintendenza. Ne discende, per quanto rileva in questa sede, che la Soprintendenza si è malamente ingerita nella vicenda de qua non ricadendo sulla stessa – ratione temporis - alcuna competenza in merito alle autorizzazioni paesaggistiche >>.
Nella parte conclusiva di entrambe le decisioni citate, il T.A.R. Campania, ha, tuttavia, osservato che, per effetto delle << disposizioni “correttive ed integrative” (e non quindi solo interpretative) del D.Lgs nr. 42/2004 >>, di cui al D.Lgs 24 marzo 2006 n. 157 (in G.U. 27 aprile 2006, S.O., n. 97), con le quali il legislatore << ha, in particolare, riscritto proprio le norme in tema di rilascio della autorizzazione paesaggistica (art. 146) ed in ordine alla autorizzazione in via transitoria (art. 159) >>, la Soprintendenza, a partire dal 27 aprile 2006, ha acquisito il “potere caducatorio” in precedenza riconosciuto al Ministero.

Non è, tuttavia, da escludere che, in parte qua, il D.Lgs 157/06, nell’immediato futuro, possa essere dichiarato incostituzionale, quanto meno per eccesso di delega.

In effetti, se, per un verso, l’art. 10 della Legge 6 luglio 2002, n. 137, in virtù del quale il citato decreto è stato emanato, ha delegato il Governo “ad adottare … uno o più decreti legislativi per il riassetto e, limitatamente alla lettera a (ovvero per i beni culturali e ambientali, n.d.r.), la codificazione delle disposizioni legislative in materia di: a ) – beni culturali e ambientali … (omissis)”, dall’altro non ha affatto previsto la possibilità che il Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali potesse essere del tutto “spogliato” delle competenze in materia di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche, anche perché tale potere non è stato attribuito agli organi periferici di cui – in base al vigente quadro normativo – il suddetto Ministero si compone, ovvero le “Direzioni Regionali per i Beni Culturali e Paesaggistici”³, bensì direttamente alle Soprintendenze, che, a ben vedere, non ne rappresentano diretta articolazione territoriale.
 

Si vedano le sentenze:

TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. VI, 9 novembre 2006, n. 9442

TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. VI, 30 gennaio 2007, n. 776

1   Per una approfondita disamina della questione si rinvia a Bruno Molinaro, “Condono “Ambientale” e reato paesaggistico. Spunti problematici”, paragrafo n. 4 “La competenza della Soprintendenza, a seguito del nuovo assetto organizzativo del Ministero per i Beni e le attività Culturali”, in “Articoli e Note” di questa rivista, n. 10/2005. Secondo l’Autore anche “sulle richieste di parere di cui alla L. n. 308 del 2004 non dovrebbe pronunciarsi la Soprintendenza, in quanto privata dei relativi compiti a seguito della abrogazione del D.P.R. n. 441 del 2000. Ma paradossalmente nemmeno la competente direzione regionale, atteso che, allo stato, alle direzioni regionali non sono stati ancora trasferiti i compiti in origine attribuiti alle Soprintendenze di settore. Né può ritenersi che della materia relativa alla gestione del vincolo paesaggistico possa oggi occuparsi il Ministero o per esso il Dipartimento o la Direzione regionale centrale (di livello dirigenziale generale), in quanto tra i compiti loro assegnati, in linea con gli scopi perseguiti, non rientra quello relativo alla gestione del vincolo paesaggistico cui sono, appunto, riconducibili i procedimenti autorizzatori ai sensi degli artt. 146 e 159 del D.Lgs n. 42 del 2004 e i pareri prescritti dalla legge delega n. 308”.
2 L’ordinanza del T.A.R. Marche n. 136 del 2004 è riportata per esteso in Foro amm. TAR 2004, 2912, con nota di A.L. Marasco “L’organizzazione del Ministero per i beni culturali va alla Consulta: eccesso di delega o di potere giudiziario ?”.
3 E’ possibile consultare l’elenco dei Direttori Regionali aggiornato al 28 luglio 2006 sul sito internet del Ministero, alla pagina: “http://www.beniculturali.it/documenti/DIRETTORIREGIONALI.rtf”.

 

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